傳統(tǒng)上，很多國(guó)家在環(huán)境管理上更多的是依靠行政手段。但近年來(lái)，一些國(guó)家越來(lái)越多地采用經(jīng)濟(jì)手段。在歐洲和美國(guó)，用于水資源管理的經(jīng)濟(jì)手段有很多。
開(kāi)展水交易和排污權(quán)交易
水交易有利于調(diào)節(jié)水的分布。美國(guó)有些地區(qū)設(shè)有非常成熟、非常活躍的水交易市場(chǎng)。成立于上個(gè)世紀(jì)30年代的愛(ài)達(dá)荷州供水銀行是一個(gè)典型例子。這個(gè)供水銀行由一個(gè)水資源委員會(huì)經(jīng)營(yíng)，它有兩個(gè)業(yè)務(wù)項(xiàng)目:租水庫(kù)和供水銀行。那些用不完所分配水權(quán)的用戶(hù)可以將多余的部分存在銀行，以供出租或出售給需要的用戶(hù)。
值得注意的是，由于擔(dān)心不受限制的交易可能會(huì)改變水的用途，開(kāi)展水交易的各州政府保留了對(duì)水交易進(jìn)行干預(yù)的權(quán)力。
為了降低水污染控制成本，提高其經(jīng)濟(jì)效率，美國(guó)開(kāi)展了水質(zhì)交易，也就是通常所說(shuō)的排污權(quán)交易。1996年，美國(guó)環(huán)保局第一次頒布了水質(zhì)交易政策。目前，美國(guó)環(huán)保局的政策主要鼓勵(lì)就營(yíng)養(yǎng)物(如總磷和總氮)以及沉淀物負(fù)荷削減開(kāi)展交易。不允許對(duì)具有持久生物累積效果的有毒污染物開(kāi)展交易。
為了保持和改善水質(zhì)，水質(zhì)交易可用于多種情形。例如，對(duì)于未被污染的水，可以通過(guò)交易來(lái)抵消新增的污染物排放；對(duì)于已被污染的水，在未實(shí)施日最大負(fù)荷總量限制之前，可以通過(guò)交易更早地實(shí)現(xiàn)污染物削減，從而改善水質(zhì)；在實(shí)施了日最大負(fù)荷總量限制之后，還可以通過(guò)交易來(lái)降低實(shí)現(xiàn)規(guī)定削減量的成本。
美國(guó)環(huán)保局強(qiáng)調(diào)，為了使交易可靠并取得成功，交易計(jì)劃應(yīng)當(dāng)包括下列要素:明確界定交易單位，采用標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)議來(lái)量化污染物負(fù)荷和削減量，針對(duì)非點(diǎn)源污染量和削減量交易的不確定性擬定專(zhuān)門(mén)條款，建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)公眾參與，對(duì)交易活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。
發(fā)揮價(jià)格和稅收作用
在水資源管理中，價(jià)格和稅收被廣泛應(yīng)用于多個(gè)方面，包括水污染控制，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活用水供給以及污水處理等。
近年來(lái)，歐美等工業(yè)化國(guó)家越來(lái)越多地采用環(huán)境稅來(lái)控制水污染。多數(shù)歐洲國(guó)家都征收工業(yè)廢水排放費(fèi)。這種費(fèi)用一般是根據(jù)廢水排放量征收，而且對(duì)不同的污染物收取的費(fèi)用也不一樣。在美國(guó)，排放費(fèi)由各州征收，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)因污染源、排放量以及排放物的毒性不同而不同。
通過(guò)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)來(lái)控制水污染的一個(gè)不足在于監(jiān)控難度較大。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，歐洲和美國(guó)現(xiàn)在越來(lái)越多地采用產(chǎn)品收費(fèi)這種間接手段，就是對(duì)銷(xiāo)售可能污染環(huán)境的物質(zhì)收稅，而不是針對(duì)向河流或其他水體排放的污染物征稅。例如，歐洲各國(guó)普遍采用征收肥料稅的辦法來(lái)減少地表水和地下水中氮的排放。
家庭污水:在歐洲和美國(guó)，家庭污水的收費(fèi)主要根據(jù)對(duì)住戶(hù)的供水量來(lái)確定。因此，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的污水收費(fèi)模式與家庭供水收費(fèi)類(lèi)似。歐洲各國(guó)的生活污水處理費(fèi)差異很大，其中德國(guó)最高，丹麥次之，法國(guó)和英國(guó)居中，愛(ài)爾蘭最低。這與所采用的污水處理技術(shù)和工藝有關(guān)。德國(guó)和丹麥的收費(fèi)之所以較高，是因?yàn)樗鼈儞碛械娜?jí)生物處理廠(chǎng)的比例最高。
工業(yè)廢水:由于不同的企業(yè)排放的工業(yè)廢水量及其特點(diǎn)差別很大，因此，耗水量并不能真正反映工業(yè)廢水的處理成本。為了使收費(fèi)更好地反映成本，將一般污水處理與工業(yè)廢水處理收費(fèi)分開(kāi)已成為一種趨勢(shì)。工業(yè)廢水費(fèi)通常根據(jù)排放的污染量和污染濃度來(lái)確定。有時(shí)候，也可由處理某種特定廢水的污水處理公司來(lái)決定。目前，有17個(gè)經(jīng)合組織成員國(guó)收取工業(yè)廢水處理費(fèi)。
在那些污水處理成本大幅上升的國(guó)家，越來(lái)越多的工業(yè)用戶(hù)自己建設(shè)污水處理和污水再利用設(shè)施。如果要直接排放經(jīng)處理的工業(yè)廢水，需要政府頒發(fā)的許可證。
對(duì)使用公共供水系統(tǒng)的民用和工業(yè)用戶(hù)征收的污水處理費(fèi)，其收入往往不足以支付提供這些服務(wù)的全部成本。對(duì)工業(yè)用戶(hù)征收的廢水處理服務(wù)費(fèi)一般是根據(jù)以往提供這些服務(wù)的成本來(lái)計(jì)算的。但是，這樣收費(fèi)獲得的收入往往不足以滿(mǎn)足當(dāng)前的投資需要。歐盟國(guó)家尤其如此，因?yàn)闅W盟1991年發(fā)布的《城市廢水處理指導(dǎo)方針》提出了更加嚴(yán)格的廢水排放標(biāo)準(zhǔn)，要達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)，污水處理需要大量投資。
私營(yíng)部門(mén)參與水處理服務(wù)
上個(gè)世紀(jì)90年代，在經(jīng)合組織國(guó)家的供水及污水處理服務(wù)領(lǐng)域私人參與大幅增加，盡管如此，據(jù)估計(jì)，目前世界上只有10％人口的飲用水是私人運(yùn)營(yíng)商提供的。多數(shù)經(jīng)合組織國(guó)家的做法是，公共部門(mén)保留供水和污水處理系統(tǒng)的所有權(quán)，而讓私營(yíng)部門(mén)參與一些服務(wù)的經(jīng)營(yíng)管理。
私營(yíng)部門(mén)參與水基礎(chǔ)設(shè)施融資有兩種形式:資本投資，如BOT模式，DBOT(設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)再移交)等；直接融資，即通常所謂的“完全私有化”，這種私營(yíng)部門(mén)參與的形式最少見(jiàn)，主要見(jiàn)于英國(guó)和美國(guó)。
在歐洲和美國(guó)，更為普遍的做法是維持公共供水系統(tǒng)的公有制，而將服務(wù)管理交給私營(yíng)機(jī)構(gòu)，以解決公共部門(mén)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和資金不足的問(wèn)題。目前，法國(guó)75％的公共供水是通過(guò)授權(quán)由私營(yíng)部門(mén)提供的，但污水處理服務(wù)只有約1/3是由私營(yíng)部門(mén)提供的。
在德國(guó)，廢水處理服務(wù)采用企業(yè)化運(yùn)營(yíng)模式，形式多樣，包括城市政府直接經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，由城市經(jīng)營(yíng)但財(cái)務(wù)獨(dú)立的企業(yè)，受私法管轄但由城市政府掌控企業(yè)。還有一種形式就是經(jīng)營(yíng)職能移交給“私人”企業(yè)家，但企業(yè)履行其職能的責(zé)任仍由有關(guān)城市承擔(dān)。
面對(duì)用水需求增加、用戶(hù)對(duì)有限水資源的競(jìng)爭(zhēng)加劇、老化的基礎(chǔ)設(shè)施亟待更新以及資金緊張等問(wèn)題，許多發(fā)達(dá)國(guó)家的政府在水資源管理中的角色已經(jīng)從主要服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變?yōu)檎邉?chuàng)新者和調(diào)控者。此外，盡管私人投資可以為水務(wù)服務(wù)增加資金投入，但是，由于通過(guò)征收用戶(hù)費(fèi)來(lái)完全收回投資成本在短期內(nèi)不太可能，因此，各國(guó)仍在對(duì)水務(wù)服務(wù)提供補(bǔ)貼。
本文摘編自世行“解決中國(guó)水資源短缺”報(bào)告背景文章《歐洲和美國(guó)水資源管理的經(jīng)驗(yàn):從部門(mén)向綜合管理模式的轉(zhuǎn)變》。
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