煙波浩渺的鄱陽湖是我國最大的淡水湖，是亞洲最大的候鳥越冬地。然而，如今鄱陽湖水清了、鳥多了，但湖區(qū)群眾卻仍未擺脫貧困，許多湖區(qū)群眾為了生計(jì)不得不另謀出路。這樣的尷尬局面僅僅是我國濕地保護(hù)區(qū)的一個(gè)縮影。在正在召開的全國“兩會(huì)”上，濕地生態(tài)保護(hù)成為熱點(diǎn)問題。
濕地保護(hù)成“兩會(huì)”熱點(diǎn)
濕地是地球上最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一。來自民進(jìn)中央的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年，我國已有超過50%的自然濕地得到了有效保護(hù)，已建各類濕地自然保護(hù)區(qū)550多處，國際重要濕地41處，國家濕地公園近300處。
但是，相對(duì)其他生態(tài)系統(tǒng)，濕地依然是一個(gè)被破壞極其嚴(yán)重、功能急劇退化的生態(tài)系統(tǒng)。全國政協(xié)委員張寧提交的《關(guān)于盡快制定濕地保護(hù)法的提案》指出，中國濕地歷經(jīng)長時(shí)期開墾利用，遭到嚴(yán)重甚至毀滅性的破壞。大面積自然濕地的永久消失，濕地水資源污染和不合理利用等，已經(jīng)造成了濕地生態(tài)系統(tǒng)功能持續(xù)退化，進(jìn)而威脅著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境安全。
農(nóng)工黨中央關(guān)于《完善濕地生態(tài)補(bǔ)償政策，建立濕地保護(hù)長效機(jī)制》的提案指出，近40年來，濕地資源破壞非常嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查，我國沿海累計(jì)喪失濕地20萬公頃，占全部沿海濕地的50%；長江中下游地區(qū)喪失湖泊面積10萬公頃，洞庭湖、三江平原過去50年濕地分別減少40%和64%。目前我國有15塊國際重要濕地由于缺水而面臨著被列入國際《濕地公約》“黑名單”的巨大風(fēng)險(xiǎn)。
為進(jìn)一步保護(hù)濕地，2009年國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》明確要求，啟動(dòng)濕地生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。2010年，財(cái)政部建立了中央財(cái)政濕地保護(hù)補(bǔ)助專項(xiàng)資金。2011年10月，財(cái)政部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《中央財(cái)政濕地保護(hù)補(bǔ)助資金管理暫行辦法》。
盡管國家和地方兩個(gè)層面都實(shí)施了一些濕地生態(tài)補(bǔ)償政策，但與長效可持續(xù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還有很大的差距。農(nóng)工黨中央提案部相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者介紹說，目前濕地保護(hù)存在一些問題：一是國家沒有建立系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償法律框架，對(duì)濕地的生態(tài)功能服務(wù)價(jià)值認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不足，濕地生態(tài)補(bǔ)償沒有得到高度關(guān)注；二是濕地生態(tài)補(bǔ)償范圍和依據(jù)不清晰，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低，生態(tài)補(bǔ)償力度嚴(yán)重不足；三是目前的生態(tài)補(bǔ)償都是以項(xiàng)目的形式投入的，沒有形成長效的投入機(jī)制；四是對(duì)破壞濕地生態(tài)系統(tǒng)的行為沒有經(jīng)濟(jì)懲罰機(jī)制；五是濕地補(bǔ)償資金來源單一，市場(chǎng)性補(bǔ)償機(jī)制缺乏。
濕地保護(hù)應(yīng)加快立法進(jìn)程
全國政協(xié)委員張寧認(rèn)為，濕地保護(hù)和合理利用，迫切需要有完善健全的法律體系與法律制度予以保障。
眾所周知，濕地涉及多種類型土地資源，如沼澤、湖泊、灘涂、河流等。因此，按照現(xiàn)行行政管理體制，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、海洋等部門都在各自職能范圍內(nèi)對(duì)濕地具有行政管理職能。然而，濕地是涉及土地、水域、野生動(dòng)物、航道、農(nóng)田等的綜合體，普遍存在多部門交叉管理現(xiàn)象，不利于將濕地及其生態(tài)系統(tǒng)作為統(tǒng)一整體進(jìn)行管理。
張寧認(rèn)為，雖然中國現(xiàn)行法律已經(jīng)引入濕地概念，但其中沒有一部明確給出濕地概念的法律定義。也就是說，盡管按照濕地的科學(xué)概念和分類，它包括非常多樣和寬泛的內(nèi)容，但是從法律層面上考證，濕地究竟指什么？它的概念和外延是什么？作為特定的法律調(diào)整對(duì)象，需要調(diào)整的范圍和邊界是什么？目前都尚未予以明確。
法律概念和調(diào)整范圍的不明確，是我國濕地法治化管理進(jìn)程的首要障礙。同時(shí)，法律對(duì)地方政府的行為約束不夠。在以往的濕地開發(fā)利用活動(dòng)中，地方政府的作用占據(jù)了主導(dǎo)地位。由于一些地方政府缺乏濕地保護(hù)意識(shí)，忽視濕地開發(fā)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，加上現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)政府不合理開發(fā)濕地缺少足夠的法律限制和制約，也導(dǎo)致了濕地資源的持續(xù)退化和惡化。
雖然中國現(xiàn)行法律法規(guī)不缺乏涉及濕地保護(hù)與管理的原則性規(guī)定，但是在具體保護(hù)措施和管理制度方面，還僅僅停留在按其他法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定參照?qǐng)?zhí)行的階段。針對(duì)濕地保護(hù)和管理面臨的特有問題，比如濕地資源有償使用、濕地生態(tài)用水保障、濕地開發(fā)利用許可、濕地系統(tǒng)綜合管理等，目前還沒有現(xiàn)成的法律規(guī)定可以參照。因此，導(dǎo)致在濕地保護(hù)管理工作中常常會(huì)出現(xiàn)無章可循的尷尬情況。
雖然部分法律法規(guī)已經(jīng)列入類似保護(hù)濕地或者濕地資源的條款，但由于濕地法律概念不明確，甚至多數(shù)法律法規(guī)并未將濕地作為調(diào)整對(duì)象，因此一些法律對(duì)濕地類型或者濕地相關(guān)類型開發(fā)利用行為，實(shí)際上采取的是默認(rèn)的態(tài)度，給原本應(yīng)該保護(hù)的濕地，又增加了合法開發(fā)的壓力。例如，《土地管理法》將沼澤灘涂等濕地列入到往往被視同為荒地的“未用地”類型，將濕地保護(hù)置于兩難處境。
民進(jìn)中央提案建議，加快國家層面濕地保護(hù)立法進(jìn)程。在森林、海洋、濕地等三大生態(tài)系統(tǒng)中，唯獨(dú)濕地沒有專門的法規(guī)，這與濕地生態(tài)系統(tǒng)高度的整體性、復(fù)雜性、特殊性嚴(yán)重不符，嚴(yán)重制約了我國濕地保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。制訂一部濕地保護(hù)的專門法律，極為迫切。
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