2015.01【轉型中國】民資入“水”勝算幾何
水權制度和水價機制的改革是關鍵。
一直以來，中國的農田水利建設主要依靠國家財政支撐，近20年來越來越頻繁的旱澇交替使得水利建設不足的問題日漸凸顯，以至于2011年中央一號文件將主題定位“水利興農”，這是自新中國成立以來，中共中央首次系統部署水利改革發展全面工作的決定。然而，巨大的投資量單靠政府財政如今已難實現。于是引入民間社會資本，似將成為水利建設的必由之路。
投入巨大，急需民資分憂
2014年11月14日，國家發改委召開新聞發布會，介紹加快推進重大水利工程建設相關情況，今明兩年和“十三五”期間將建設172項重大水利工程。這其中，僅在建工程的總投資規模就已達到6000億元左右。為解決資金壓力，國家發改委明確表示，將進一步推進水利投融資體制改革，放寬市場準入，創新融資機制，鼓勵和吸引社會投資參與具有一定經濟效益的重大水利工程建設。
2014年11月24日，國務院總理李克強來到水利部考察并主持召開座談會，強調要集中力量建設重大水利工程，像推進棚戶區改造、中西部鐵路建設一樣，是群眾急需、遲早要干的事，是政府應提供的重要公共產品。要利用原材料成本相對較低的時機，按照國務院部署，加快建設關系全局、具有較強輻射帶動作用的172項重大水利工程。同時指出，加快重大水利工程建設，要用改革創新的辦法。水利工程建設不能光靠政府，還要發揮市場的作用，創新投融資體制機制，推進PPP （公私合作）、BOT（建設-經營-轉交）、TOT（轉讓經營權）等投融資模式，更多調動社會資金的力量。
2014年11月25日，水利部在京召開干部大會，傳達學習李克強總理考察水利部重要講話精神。水利部部長陳雷表示，要全力加快工程建設進度，進一步加大督導檢查和協調推動力度，督促各地千方百計加快施工進度，把好工程竣工驗收關，確保如期高質量完成投資計劃任務。2015年是決戰年，剩下的都是“硬骨頭”。要會同有關部門提前下達明年中央投資計劃，督促各地提早完成2015年項目實施方案審查審批等前期工作，力爭明年盡早開工建設。
2014年11月26日，《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》正式發布，該文中提出，鼓勵社會資本投資運營農業和水利工程。培育農業、水利工程多元化投資主體，加快水權制度改革吸引社會資本參與水資源開發利用和保護。
僅在2014年11月份，在重要會議和國務院下發文件中，“水利”二字接連數次被提及， 透露出水利建設將提到重要議事日程上的信號。與此同時，放寬政策、鼓勵民間資本進入的論調至為明顯，可見在國家層面上，吸引民資參與重大水利建設項目，將是2015年、乃至“十三五”期間水利發展的一條重要思路。
盈利困難，成為阻礙根本
事實上，對于拓寬農田水利建設融資渠道，中央和地方已經進行了探索和實踐，許多地方也建立了相應的投融資平臺，但效果并不明顯。2012年，中國人民銀行、國家發改委、財政部、水利部、銀監會、證監會、保監會聯合發布的《關于進一步做好水利改革發展金融服務的意見》，決定加大金融產品和服務模式創新，合理調配金融資源，特別是鼓勵民間資本進入水利建設領域，加大水利信貸投入，以便多渠道解決水利建設投入不足的問題。 在這一背景下，全國一度曾有多達24個省、市、區建立了水利投融資平臺公司，但大多收效甚微，許多平臺公司坦言，自己并未起到吸引社會資本的作用。
原因何在？因為水利公益性較強，究竟如何盈利尚缺乏一個明晰的盈利模式。民間資本即便心有余，但卻遲遲不敢踏入。此外，水利一次投入資本需求很大，并且需要長期管理，不是三五年就能收回成本的，另外水利項目涉及到工程建設風險、政策風險、技術風險、自然災害風險、移民補償風險、償債能力波動風險等，也給投資者帶來不少擔憂。再者，2010年以來，國家對地方各類融資平臺的清理，也波及到水利領域，部分籌資工作因此陷入停滯。
“社會組織和企業也會有成本收益方面的考量，恐怕也很難做起來。”蘭州大學管理學院副教授申端鋒曾表示，水利的特殊性決定了即使這些機構想做、恐怕也很難做好。“水利是一個系統，是有區域性的，小的組織只能去做一個點的建設。”申端鋒認為，一些公益性強的項目，可以以政府出錢購買服務的方式來建設，即政府作為一個業主，以招投標的方式將公共服務外包給社會組織或是企業，這樣可以組織社會資本參與建設。“雖然還是公共品，但是方式已經是市場化了的。”
水權改革，推動民資進入
根據國家發改委投資司副司長張明倫介紹，對于民資進入水利建設，目前初步考慮推出四類具體措施，其中最引人注目的，即“完善價格形成機制，確保項目合理盈利水平，增強吸引社會投資的能力，比如水利工程的供水價格應該按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則合理確定，并根據供水成本變化和社會承受能力等適時進行調整”。此前，不少專家已指出，水權制度和水價機制的改革，才是民資能否順利進入重大水利工程建設的關鍵。
當前，我國水權界定有待明確，層層分割導致水權主體虛位，以至于不僅現有相關的制度難以全面落實，用水者亦無法通過市場機制獲得水權。國家作為水資源的所有者，更習慣于以無償、低償使用、調拔的方式，依靠行政手段完成水權的初始分配，缺乏對市場的需求考慮，也缺乏必要的依據，不能反映正常水資源的供需關系。加之未能形成流轉機制，初始配置往往即等同于終結配置。
除上述水權制度方面問題外，我國的水價機制亦存在不合理之處。在現行的制度安排中，除對水資源實行取水許可制度的同時，也規定了對水資源實行有償使用的制度，即規定從地下、江河湖泊直接取水的，必須繳納水資源費，但我國目前所征收的水資源費僅僅是邊際供水成本，包括河流管理和維護費用、工程費用和用戶費用，未包括資源水價和環境價值損失，難以反映水資源的稀缺程度。隨著缺水的日益加劇，水權模糊的代價日益加大，隨著利益主體地位日益強化，基于行政手段的公共水權制度的運行成本也越來越高，依靠行政手段配置水權的現行產權制度的變遷已不可避免。
關于水價機制改革，發展改革委副主任杜鷹認為，“按照發改委和住建部的統計，有30%的自來水廠是虧損的，與水費附加征收的污水處理費也不到位，大概全國有四分之一的污水處理廠在運轉中也是虧損的。而水價改革的不到位，將對自來水經營企業的技術改造、維修、護理等工作造成阻礙，同時也不利于引導社會資金流向供水領域。”
關于水價改革，各界實則早有呼吁。水利部原部長汪恕誠曾說過，水價改革的重點，一是要適應水利投資多元化和水利工程管理體制改革的新形勢，改革水價管理體制，建立靈活的調價機制。二是要加快推行水價計價方式改革，進一步完善水價形成機制。大力推行用水定額管理，超定額累進加價制度。進一步研究和推廣“兩部制”水價，推廣豐枯季節性水價或季節浮動水價。開展區域平均供水成本試點工作，逐步推行按區域平均供水成本定價的辦法。三是農業灌區要把加強對末級渠系水價管理作為水價改革的重要內容，積極推行“終端水價”制，規范末級渠系水價。四是要逐步完善農業供水計量設施，推廣簡單實用的計量裝置和設施，加強計量管理。
水利是現代農業建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發展不可替代的基礎支撐，是生態環境改善不可分割的保障系統，事關農業農村發展，事關經濟社會發展全局，事關糧食、生態和國家安全。要積極探索綜合運用多種政策資源的有效模式，積極引導民間資本進入水利領域，把水利作為國家基礎設施建設的優先領域，把農田水利作為農村基礎建設的重點任務，水權制度與水價機制的改革即為必由之路。如此，才能正確引導資源配置，提高水資源的整體使用效率，達到個體利益和社會利益的統一。
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