7月6日6時7分發(fā)布暴雨紅色預警信號，因天氣原因，武漢地鐵2號線、4號線多個出入口突然進水，一些地鐵站樓梯幾乎已如“瀑布”，部分站點采取臨時封閉措施；
截至7月6日8時30分，武漢市因漬水導致車輛無法通行的路段共計142處；
記者梳理近期全國各地發(fā)生的城市內(nèi)澇，發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)出“新老城區(qū)一起澇”“舊澇點未除，新澇點頻現(xiàn)”“以往內(nèi)澇上不了街，現(xiàn)在內(nèi)澇出不了門”等新趨勢。
有業(yè)內(nèi)人士認為，防治城市內(nèi)澇，需要讓防治內(nèi)澇系統(tǒng)工程在法治軌道上運轉(zhuǎn)。
內(nèi)澇防治進入法治軌道
為何我們的城市“逢雨必災，內(nèi)澇嚴重”？2013年以前，很多業(yè)內(nèi)人士將我國城市內(nèi)澇防治整體上無法可依歸結為主要原因。
在此之前，指向防洪的主要是1998年開始實施的《中華人民共和國防洪法》，但這部法律適用的重點領域是江河湖海，并非城市水災。
在當時，對于城市而言，國家技術規(guī)范體系中只制定了城市防洪和城市排水規(guī)范，缺乏城市排澇的規(guī)范和標準。
深圳市水務局排水管理處調(diào)研員陳筱云曾撰文分析當時治理內(nèi)澇無法可依的種種尷尬：以往城市防洪體系建設中，由于排澇工程無規(guī)范和標準，通常只能參照《灌溉與排水工程設計規(guī)范》和《水利動能設計手冊·治澇分冊》，把幾項農(nóng)田排水標準適當提高作為城市排澇標準。城市內(nèi)澇防治無法可依的情況，導致各城市防洪規(guī)劃中漏缺排澇專項規(guī)劃，排澇設計標準不高，排澇系統(tǒng)建設嚴重滯后，城市防洪與排澇、排澇與排水工程之間銜接不順，從而造成城市內(nèi)澇災害頻發(fā)。
改變始于2013年。
2013年4月，國務院辦公廳下發(fā)關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知，其中要求2014年年底前，要在摸清現(xiàn)狀基礎上，編制完成城市排水防澇設施建設規(guī)劃；力爭用5年時間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造；用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。
住房和城鄉(xiāng)建設部在兩個月后發(fā)布了《城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃編制大綱》，提高了傳統(tǒng)的市政排水標準等。
2013年9月6日，國務院發(fā)布《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》，其中著重提到要建設較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。
不到一個月后，國務院總理李克強簽署國務院令，公布《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》，自2014年1月1日起施行。
“城鎮(zhèn)排澇基礎設施建設滯后，暴雨內(nèi)澇災害頻發(fā)。一些地方對城鎮(zhèn)基礎設施建設缺乏整體規(guī)劃，‘重地上、輕地下’，重應急處置、輕平時預防，建設不配套，標準偏低，硬化地面與透水地面比例失衡，城鎮(zhèn)排澇能力建設滯后于城鎮(zhèn)規(guī)模的快速擴張”——這是相關負責人在介紹此條例出臺緣由的第一項。
讓業(yè)內(nèi)人士均對此條例寄予厚望的，是這一條例進行的相關制度建設：
一是從規(guī)劃層面作出規(guī)定，要求易發(fā)生內(nèi)澇的城市、鎮(zhèn)編制城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治專項規(guī)劃，納入本行政區(qū)域的城鎮(zhèn)排水與污水處理規(guī)劃；
二是規(guī)定市政基礎設施工程應當配套建設雨水收集利用設施，增加綠地、可滲透路面等對雨水的滯滲能力；
三是規(guī)定地方政府組織有關部門、單位編制應急預案，建立內(nèi)澇防治預警、會商、聯(lián)動機制等；
……
其中更加關鍵的是，條例明確了監(jiān)管職責，加強了責任追究，也就是強化了地方政府及其有關部門在治理內(nèi)澇過程中的監(jiān)管職責和不履行監(jiān)管職責的責任追究。
“把近幾年相繼出臺的政策、規(guī)定和意見上升為法律，將城鎮(zhèn)排水與污水處理及其內(nèi)澇防治事業(yè)納入了法治軌道。從制度層面防治城市內(nèi)澇災害，解決城市暴雨內(nèi)澇頻發(fā)的問題，是《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》最主要的立法目的。”中國社會科學院法學研究所副所長莫紀宏告訴《法制日報》記者。
關鍵在于落實法律規(guī)定
《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》施行至今，已有兩年半時間，然而今年城市內(nèi)澇依然嚴重，是相關規(guī)定不夠完善，還是執(zhí)行不力？
在業(yè)內(nèi)專家看來，各有問題。
“在法治方面，我國在不斷積極建立健全防治洪澇災害的相關政策法規(guī)。早在1998年我國就頒布了防洪法。目前我國有關部門也繪制了‘洪水風險圖’，由于沒有法律地位以及存在土地利用的利害關系，尚不能向社會公布，只能供內(nèi)部編制應急預案與防汛指揮參考。”中國水利水電科學研究院防洪領域?qū)＜摇覝p災委專家委員會委員程曉陶說。
目前，有聲音認為，有必要通過單獨立法來規(guī)范城市內(nèi)澇防治工作。對此，程曉陶的回答是“技術支撐條件尚不成熟”，“內(nèi)澇不屬于單一部門主管的特殊災種，涉及部門多，成因復雜，應鼓勵各地因地制宜探討建立相關地方法規(guī)，國家不宜簡單作出統(tǒng)一規(guī)定。2013年出臺的《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》，距離現(xiàn)代化城市內(nèi)澇防治體系的要求，肯定還有一定的距離，但是發(fā)展過程中面臨的問題很復雜，還需要根據(jù)各地經(jīng)濟水平、自然條件逐步完善。而目前許多地方已經(jīng)有了自己的相關法規(guī)”。
“在國外有相關的法律要求對社區(qū)的排水情況進行風險評估，并向社會公布。日本的《特定都市河川浸水被害對策法》，是針對城市河流和內(nèi)澇制定的法律，要求所有小區(qū)的管理者有避免增加排水系統(tǒng)負擔的義務。諸如此類的法律法規(guī)，我國目前還是空白。”程曉陶說。
莫紀宏則有不同的意見。正因為各地目前已經(jīng)或正在根據(jù)自身實際情況建立符合自身特點的相關法規(guī)細則等，所以莫紀宏認為，目前我國城市內(nèi)澇治理不是法律制度不完善的問題，“現(xiàn)在能做到有法可依，關鍵在于要提高法律法規(guī)的質(zhì)量。目前各部門在踐行法律時不是很協(xié)調(diào)，存在各自為政的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)就需要國家宏觀統(tǒng)籌，明確責任”。
正因如此，在莫紀宏看來，隨著城市建設、城市規(guī)模的擴大和城市結構的調(diào)整，有必要通過單獨立法來規(guī)范城市內(nèi)澇防治工作，“但立法不是關鍵，如何落實才是從法律層面治理好城市內(nèi)澇防治工作的關鍵。在落實方面，應建立單向管理和責任機制，明確法律責任”。
程曉陶說，明確職責與權益以及大家遵守的共同規(guī)則，內(nèi)澇問題才能得到更好地解決。
在2013年9月6日國務院發(fā)布的《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》中，提到“用10年左右時間建成較完善的城市排水防澇、防洪工程體系”。
目前已經(jīng)過去3年，在剩下的7年時間里，中國城市在治理內(nèi)澇過程中還有很多工作要做。北京市城市規(guī)劃設計研究院高級工程師王強就曾提出，“估計還需要更長時間”。
王強分析，雨水管道、泵站、河道等基礎設施提標改造或新建，需要資金投入、立項和建設，這些都需要時間。“畢竟我國目前還處于發(fā)展中階段，包括法規(guī)機制、人才技術、監(jiān)控管理等方面還有待完善與提高，這個階段是很難逾越的，必須允許有一個發(fā)展成熟期。”王強說。
“從內(nèi)澇的特點和產(chǎn)生原因來看，治理城市內(nèi)澇問題并不是在短期之內(nèi)可以解決的，也不是高成本的治災投入可以迅速扭轉(zhuǎn)的。內(nèi)澇產(chǎn)生的原因主要是1998年后我國城鎮(zhèn)化進程加速，城市急劇擴張，基礎設施建設嚴重滯后的結果。1998年我國人口城鎮(zhèn)化水平為30%,現(xiàn)在已經(jīng)超過了56%,而且還在繼續(xù)上升。世界經(jīng)驗表明，人口城鎮(zhèn)化水平要達到70%以上才進入相對平衡態(tài)。所以我國未來十年洪水內(nèi)澇的壓力還會加大。”程曉陶說。
結束語
城市內(nèi)澇現(xiàn)象的出現(xiàn)，直接誘因是持續(xù)強降雨天氣，背后卻存在城市快速發(fā)展但排水管網(wǎng)建設滯后等復雜原因。治理城市內(nèi)澇，需要蓄、滯、分、凈、滲、調(diào)與河湖水系整治等綜合性手段，需要建立風險干預機制，需要針對性的應急預案……治理城市內(nèi)澇是一個涉及多個部門的系統(tǒng)、長期工程。然而，不管工程如何繁雜，必須從一點出發(fā)，即嚴格依據(jù)相關法律法規(guī)行事。在防治洪澇災害法律日益完善的當下，有法必依、違法必究方是防治內(nèi)澇的根本點。
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