據(jù)公開資料，2016年已經(jīng)有79個城市出現(xiàn)內(nèi)澇。在此背景下，能夠最大限度地實現(xiàn)雨水在城市區(qū)域的積存、滲透和凈化，促進(jìn)雨水資源的利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“海綿城市”建設(shè)正日益受到重視。
“下雨就澇，雨停就旱。”這是目前中國多數(shù)城市建設(shè)結(jié)構(gòu)的一個真實寫照。
2016年夏，隨著各地進(jìn)入雨季，武漢、南京、北京、西安等城市暴雨如注，又輪番上演“城市看海”的景象。根據(jù)住建部的統(tǒng)計，2008年至2010年，全國有60%以上的城市發(fā)生過不同程度的洪澇，其中有近140個城市洪澇災(zāi)害超過3次以上。究其原因，全球變暖使得暴雨增多趨強(qiáng)，過去粗放型的城市化建設(shè)又使得城市的內(nèi)澇、洪水災(zāi)害風(fēng)險明顯上升。
全國范圍內(nèi)“城市看海”的面積再次擴(kuò)大，海綿城市建設(shè)迫在眉睫。繼2015年住建部推出16個海綿城市試點后，日前，包括北京、天津、大連等城市在內(nèi)的14個城市已進(jìn)入第二批試點名單。公開資料顯示，住建部和財政部等部門正在加快海綿城市項目的推進(jìn)進(jìn)度，目前有超過一半工程已經(jīng)動工。
然而，原本寄望能增強(qiáng)城市抵御暴雨等災(zāi)害的海綿城市，在2016年入夏卻遭遇了尷尬。根據(jù)新聞報道，首批16個城市試點里，包括武漢、鎮(zhèn)江、嘉興等在內(nèi)，有10個出現(xiàn)了內(nèi)澇。動輒數(shù)百億投資的海綿城市，正遭受強(qiáng)降雨的考驗。
碎片化
持有同樣觀點的還有北京建筑大學(xué)海綿城市研究院院長助理王文亮。“碎片化往往不是體現(xiàn)在工程層面。海綿城市建設(shè)初期有過分強(qiáng)調(diào)源頭減排，企圖依靠該系統(tǒng)，或僅依靠傳統(tǒng)管網(wǎng)達(dá)到內(nèi)澇防治目標(biāo)的傾向。”王文亮指出。目前，不經(jīng)過系統(tǒng)分析和方案比選，片面、理想化地通過源頭、末端、管網(wǎng)、水系等單一技術(shù)措施，來解決復(fù)雜的系統(tǒng)問題的現(xiàn)象普遍存在。
碎片化問題根源最終指向頂層設(shè)計。王文亮解釋，此種情況除了與在國內(nèi)普遍缺乏建設(shè)經(jīng)驗技術(shù)下，項目一哄而上有關(guān)，還和地方管理部門城市建設(shè)理念沒有根本轉(zhuǎn)變有關(guān)。
在低影響開發(fā)設(shè)施的落實方面，知名景觀設(shè)計師王幸大認(rèn)為，目前試點城市在設(shè)計上主要依照傳統(tǒng)工程經(jīng)驗，沒有進(jìn)行詳細(xì)模型建構(gòu)分析，致使雨水花園等低影響開發(fā)設(shè)施不合格。且施工圖設(shè)計說明簡單，如沒有明確介質(zhì)比等，導(dǎo)致工程預(yù)算仍然沿襲常規(guī)計算進(jìn)行，施工隊的利潤偏低，易導(dǎo)致施工不當(dāng)，造成項目差強(qiáng)人意。
“對于下凹式綠地的施工，傳統(tǒng)施工隊在施工過程中，僅是把綠地平面做得低于路面，地下的滲透鋪裝不完善，原本應(yīng)兼具收納、滯留雨水功能的下凹式綠地成了蚊蠅孳生地。”在美國西雅圖從事低影響開發(fā)二十余年的佘年常常遇到該情況。為此他感慨：在國內(nèi)從事低影響開發(fā)最得意的是培養(yǎng)幾個優(yōu)質(zhì)包工頭。
“現(xiàn)在主體施工隊伍是過去城市園林工程施工方，認(rèn)為植物種活就好了。”北京大學(xué)景觀設(shè)計學(xué)研究院副院長感嘆，低影響開發(fā)建設(shè)不同于往日簡單粗獷的施工范式，地下功夫十分考究，目前急需培養(yǎng)一批符合海綿城市建設(shè)需求的施工隊伍。
已建成社區(qū)“海綿化”改造難
與此同時，根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求，通過海綿城市建設(shè)，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院水務(wù)分院資源能源所所長王家卓說，這些指標(biāo)并非只針對試點城市，而是面向全國所有地區(qū)的。
業(yè)內(nèi)人士指出，目前，雖然一些試點城市在加快海綿城市建設(shè)，但不少地方海綿城市建設(shè)在整體進(jìn)程、規(guī)劃指標(biāo)等方面仍然面臨一些挑戰(zhàn)：
——已建成社區(qū)改造難。海綿城市建設(shè)，重要任務(wù)就是對已建成小區(qū)，尤其是經(jīng)常出現(xiàn)積水小區(qū)進(jìn)行“海綿體”改造。相對于新建城區(qū)或社區(qū)可以通過先期區(qū)域詳規(guī)、中期施工監(jiān)督、后期項目驗收等指標(biāo)與渠道來約束，已建成的老舊社區(qū)建設(shè)難度非常大，被業(yè)內(nèi)視為“帶刺的骨頭”。
一個海綿城市試點建設(shè)負(fù)責(zé)人坦言，已建成社區(qū)海綿體改造施工中會遇到各種矛盾，比如新增下凹式綠地，可能導(dǎo)致停車位減少；房頂綠化，面臨違章建筑拆除問題，“實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的難度非常大”。
——建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不明晰。盡管住建部2014年發(fā)布《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》，指導(dǎo)各地開展海綿城市建設(shè)，但由于各地建設(shè)海綿城市的目標(biāo)與方式差異較大，只能靠試點城市自身“摸著石頭過河”。
——政府部門配套不同步。一些受訪專家表示，海綿城市建設(shè)需要規(guī)劃、城建、水務(wù)、園林等部門充分協(xié)調(diào)“齊步走”。尤其是各地城市新區(qū)建設(shè)中，即便不是試點城市或區(qū)域，也必須提前規(guī)劃、系統(tǒng)建設(shè)。
融資困境
而在此前華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授譚術(shù)魁對首批14個試點海綿城市的評估中，譚教授通過比對認(rèn)為，7個試點的市政設(shè)施建設(shè)無法匹配其經(jīng)濟(jì)水平，需要加大海綿體建設(shè)。
在譚術(shù)魁的研究中，市政設(shè)施包括排水管道長度、公共綠地面積、防洪堤長度、公園面積和排水管道密度等。
但錢從何處來是個問題。中央財政專項獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)為：直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。“三年建設(shè)期的中央資金只有十幾億元，但很多試點提出的建設(shè)規(guī)模都是百億以上。主要融資模式是地方投資平臺借債，這導(dǎo)致本應(yīng)是拉動經(jīng)濟(jì)增長的海綿城市建設(shè)，卻增加了地方政府債務(wù)。”業(yè)界資深人士劉波說。
7月1日，北京海綿城市控股有限公司發(fā)起的聯(lián)合體，與廣東省河源市江東新區(qū)管委會簽約，成立江東新區(qū)海綿城市及地下管廊的建設(shè)運(yùn)營主體。在此之前，北京海綿控股聯(lián)合體先后簽約河北望都經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（一期）、唐山高新區(qū)的海綿城市及地下管廊項目。北京海綿控股方面介紹，這些項目的戰(zhàn)略投資協(xié)議總額達(dá)200億元以上，2016年落地實施項目近5億元。
“北京海綿控股的市場定位為PPP模式資本金提供商。國內(nèi)一個試點地區(qū)完成項目招標(biāo)后卻4個月無法進(jìn)場，原因就在于沒有準(zhǔn)備好資本金。”北京海綿控股董事長李國棟說。而在劉波看來，海綿城市建設(shè)中社會資本難以進(jìn)入，部分原因在于地方政府不愿意放棄平臺公司的控股權(quán)，從而減少分紅和治理架構(gòu)中的話語權(quán)。
但地方政府也希望通過海綿城市PPP項目獲得額外效益。“PPP項目如果不和產(chǎn)業(yè)掛鉤很難持續(xù)發(fā)展，我們?nèi)ヒ恍┑厥星⒄劊胤秸囊Y標(biāo)準(zhǔn)很現(xiàn)實：能給當(dāng)?shù)貛硎裁串a(chǎn)業(yè)、如何形成稅收回哺。”李國棟說。
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