對(duì)每個(gè)流域而言,都存在上游和下游問(wèn)題。上游生態(tài)保護(hù),則下游受益;上游生態(tài)破壞,則下游受害。上游排水,下游水質(zhì)污染物濃度增加,已是一個(gè)普遍現(xiàn)象。下游長(zhǎng)期以來(lái)處于一種被動(dòng)妥協(xié)狀態(tài)。
為打破這種局面,筆者認(rèn)為,必須建立相應(yīng)的剛性約束機(jī)制。
由生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)付費(fèi)機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償涉及到如何補(bǔ)、怎么補(bǔ)等諸多問(wèn)題,可以按照流域水質(zhì)斷面污染物增加總量,參照現(xiàn)行排污收費(fèi)政策,實(shí)行總量收費(fèi),并實(shí)行累進(jìn)加價(jià)付費(fèi)制度,費(fèi)用在上游財(cái)政和排污收費(fèi)中予以列支。針對(duì)斷面水質(zhì)的監(jiān)測(cè),由上下游環(huán)保部門(mén)互檢或以這地區(qū)上一級(jí)環(huán)保部門(mén)斷面監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)為準(zhǔn)。
由對(duì)話合作提升為派駐環(huán)境督察員制度。開(kāi)展兩地政府之間的對(duì)話與合作是必須或必要的工作措施。但由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)激烈,不容易全面了解地方具體經(jīng)濟(jì)政策和發(fā)展方式、環(huán)境保護(hù)措施等。因此,有必要派駐政府間的環(huán)境督察員,參與了解地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù),及時(shí)掌握動(dòng)態(tài)信息。特別是在流域規(guī)劃及重大項(xiàng)目建設(shè)中,對(duì)下游水環(huán)境可能產(chǎn)生重大影響的,必須在環(huán)評(píng)審批中附有下游環(huán)保部門(mén)意見(jiàn),實(shí)行有針對(duì)性的干預(yù),有利于打破地方保護(hù)主義。
由地方環(huán)境監(jiān)管拓展為互查互管機(jī)制。地方環(huán)境監(jiān)管常常受體制的制約,違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。目前這種狀況還沒(méi)有從根本上得到轉(zhuǎn)變,主要是利益使然。落實(shí)流域下游對(duì)流域上游環(huán)境監(jiān)管的逆向互查制度,下游對(duì)上游環(huán)境違法行為實(shí)行直接查處或交由共同上一級(jí)環(huán)保部門(mén)查處,則能有效打破體制局限。由于下游的環(huán)境利益必然使得對(duì)上游環(huán)境破壞行為查處更為嚴(yán)格,也迫使上游地區(qū)更好地做好環(huán)境保護(hù)工作,執(zhí)法不力現(xiàn)象將從根本上得到改觀,必將有力地推動(dòng)整個(gè)流域的環(huán)境保護(hù)工作,取得上下流域環(huán)境保護(hù)的雙贏。
將流域斷面水質(zhì)列入節(jié)能減排工作考核內(nèi)容。目前,仍有許多流域斷面水質(zhì)不容樂(lè)觀,特別需要指出的是在地區(qū)節(jié)能減排階段目標(biāo)完成的情況下,斷面污染物卻在增加,這種反常現(xiàn)象引起社會(huì)各界的質(zhì)疑。因此,需將流域斷面水質(zhì)分級(jí)分段列入節(jié)能減排目標(biāo),因?yàn)榱饔驍嗝婵梢匀娣从骋粋€(gè)地區(qū)水污染物節(jié)能減排效果。把流域斷面水質(zhì)納入節(jié)能減排重點(diǎn)考核內(nèi)容,在實(shí)際操作中,更能防止措施漏洞或數(shù)據(jù)不真實(shí)情況的出現(xiàn),促進(jìn)節(jié)能減排產(chǎn)生實(shí)際效果,讓流域地區(qū)真正從節(jié)能減排成果中得到實(shí)惠。
開(kāi)展流域水環(huán)境保護(hù)公益訴訟。流域污染物是流域水環(huán)境質(zhì)量的綜合體現(xiàn)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),采取措施改善環(huán)境”的規(guī)定,對(duì)流域下游環(huán)境質(zhì)量或環(huán)境影響負(fù)責(zé)的應(yīng)為地方各級(jí)人民政府,其公益訴訟的責(zé)任主體應(yīng)為地方各級(jí)人民政府,由政府對(duì)各自流域水環(huán)境斷面水質(zhì)污染物增加的問(wèn)題承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。公益訴訟在政府間進(jìn)行也可以有效防止公益訴訟泛濫的出現(xiàn)。通過(guò)公益訴訟解決上游對(duì)下游水質(zhì)影響帶來(lái)的水體使用功能變化、處理成本增加等,付出經(jīng)濟(jì)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償,以及對(duì)突發(fā)性水環(huán)境污染事故承擔(dān)賠償責(zé)任。
綜上所述,在流域水環(huán)境保護(hù)中,如把上游對(duì)下游環(huán)境影響的必然性看成具有不必然性,則流域紛爭(zhēng)會(huì)持續(xù)發(fā)展;要把不必然性看成必然性,才能找到有效解決問(wèn)題的合理途徑。因此,必須樹(shù)立務(wù)實(shí)合作的姿態(tài)和建立相應(yīng)的剛性約束機(jī)制,擂響重鼓,才能突破生態(tài)破壞惡性循環(huán)的重圍,并使強(qiáng)化管理成為常態(tài),各流域才能重現(xiàn)往日的風(fēng)采。
(作者單位:江蘇省射陽(yáng)縣環(huán)境保護(hù)局)
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