隨著我國社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，水資源日益寶貴。對其合理利用和保護已受到社會廣泛的重視。目前，水資源利用和水利工程建設呈現(xiàn)如下重要特征[1～3]：①、利用方向從單向走向綜合。除了灌溉、發(fā)電之外，還與防洪、城市供水、調(diào)水、漁業(yè)、旅游、航運、生態(tài)與環(huán)境保護等多目標決策相聯(lián)系，一水多用；②、水利建設的數(shù)目越來越多，工程的規(guī)模從不斷擴大到加以適當控制；③、從單向工程建設，逐步發(fā)展成流域綜合開發(fā)，形成壩、庫、渠、管、干支配套，各區(qū)域大、中、小工程相互協(xié)調(diào)的體系；④、水利建設部門的經(jīng)營職能多樣化。由此可見，水資源開發(fā)利用的強度和速度越來越大，從而對環(huán)境的影響也日益增強。為了更好的利用水資源，化害為利，對水利工程的論證、預測和影響評價日益受到人們的重視。實施戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(SEA)是全面落實我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的前提和重要保證。本文就SEA在我國水利建設項目的有效性進行了淺析。
1 SEA有效性內(nèi)涵
1.1 SEA概念及發(fā)展
SEA的產(chǎn)生和發(fā)展是人類對環(huán)境問題認識深化的結(jié)果，是環(huán)境影響評價發(fā)展的必然趨勢，是決策科學化、民主化及人類社會可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。其定義為[4～7]：SEA是指對政策(Policy)、計劃 (Plan)或規(guī)劃 (Program)及其替代方案的環(huán)境影響進行規(guī)范的、系統(tǒng)的、綜合的評價過程，包括把評價結(jié)果應用于負有公共責任的決策中，即戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是EIA在政策計劃和規(guī)劃(簡稱PPPs)中的應用。可以看出，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的突出特點是具有高層次性，這是單個項目環(huán)境影響評價所不具備的，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價正是為了彌補目前單個項目環(huán)境影響評價的缺陷而提出的發(fā)展方向[5]。
戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的起源可以追溯到20世紀70年代初期美國《國家環(huán)境政策法》NEPA，歐共體委員會EEC在環(huán)境計劃中明確要求其成員國對某些政策規(guī)劃和計劃進行環(huán)境影響評價，并于 1991年提出了戰(zhàn)略環(huán)境評價規(guī)程[7]。目前，美國、加拿大、荷蘭等國及一些發(fā)展中國家在不同程度上實施了SEA。對于正處在轉(zhuǎn)型之中的并對環(huán)境越來越重視的已簽定《京都議定書》的國家之一的我國而言，政府將更多地通過法規(guī)、政策、計劃和規(guī)劃的制定和實施來參與經(jīng)濟活動。2003年9月1日，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》正式實施，這部法律第一次將環(huán)境影響評價從單純的建設項目擴展到各類發(fā)展規(guī)劃，用法律的形式確保環(huán)境保護參與綜合決策，同時，更加突出公眾在環(huán)境保護中的作用，并通過環(huán)境影響跟蹤評價和后評價制度，將環(huán)境影響評價落實到規(guī)劃執(zhí)行和建設項目運行的整個過程中。因而，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，人們生活水平的快速提高，在環(huán)境影響評價中執(zhí)行SEA是必然的發(fā)展趨勢。
1.2 SEA有效性內(nèi)涵
SEA的有效性是EIA有效性延伸而來的。從字面上看，“有效性”是指SEA的預期目標與具體目標的實現(xiàn)程度或?qū)嵤┬Ч囊恢滦浴６鴮嶋H上的SEA預期目標和實施效果在國家層次和具體戰(zhàn)略層次上是不同的，或者說SEA制度與具體戰(zhàn)略SEA有效性的內(nèi)涵是有所差異的。在國家層次上，SEA有效性可以概括為SEA系統(tǒng)有效性，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的能力，是通過SEA減少或降低因戰(zhàn)略決策失效而造成的環(huán)境影響，從戰(zhàn)略源頭上控制環(huán)境問題的產(chǎn)生，以最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；而對于具體戰(zhàn)略開展SEA的有效性（稱為SEA具體有效性），則體現(xiàn)為通過SEA使戰(zhàn)略決策者或決策部門在制定經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源開發(fā)等重大戰(zhàn)略時考慮其可能的環(huán)境影響，并采取相應的措施將之降至合理的可接受水平[7]。就二者關(guān)系而言，SEA系統(tǒng)有效性是具體有效性實現(xiàn)的基礎，SEA具體有效性是系統(tǒng)有效性的具體表現(xiàn)和落實。
2 水利建設SEA有效性分析
2.1 水利建設項目對環(huán)境的影響分析
水利建設項目主要包括開辟航道、疏浚、堤壩加固、水庫建設與水電工程及城市防洪堤建設等。在此僅分析城市防洪工程、水庫及水電工程以及灌溉工程等對環(huán)境的影響。
(1)、城市防洪工程對環(huán)境的影響主要表現(xiàn)為[6,8]對城市飲用水水源地水質(zhì)的影響、城市基礎設施的影響（包括城市排水、城市排污以及交通等）、土地資源的影響、拆遷安置的影響、環(huán)境噪聲和環(huán)境空氣以及城市景觀的影響等。
（2）、水庫及水電工程對環(huán)境的影響主要表現(xiàn)在[9～13]水庫移民安置；水庫蓄水后由于長期浸泡和風浪沖刷從而造成庫岸崩塌、破壞農(nóng)田、道路和建筑物、并增加水庫的泥沙淤積等；水庫內(nèi)水質(zhì)發(fā)生季節(jié)性變化；均勻地減少下游進入河口的流量而可能引起鹽水入侵；降低下游河段自凈能力；水庫蓄水后，水面大大增加，對庫區(qū)及周圍的氣候條件可能產(chǎn)生影響，如引起風速、溫度、降水、氣溫等氣象要素的變化等；防礙回游性魚類的生長、繁殖；促進庫區(qū)內(nèi)水草和浮水植物的生長；可能減少輸入下游土地的營養(yǎng)物質(zhì)；對庫區(qū)和周圍的人群健康也會帶來一定的影響等。
（3）、灌溉工程是用人工控制方法把水施于農(nóng)作物，促其生長。這類工程的影響是從河流和湖泊中取走大量的水使河流流量減少，灌溉回流水對河流可能造成污染。
2.2 水利建設環(huán)評現(xiàn)狀
我國水利建設開發(fā)項目的環(huán)境影響評價始于 2 0世紀90年代。雖然因一些早期興建的大型水利工程不同程度的發(fā)生了環(huán)境和社會問題，而使得70年代以來，借鑒了國外的有關(guān)經(jīng)驗，開始對項目進行環(huán)境影響評價，水利建設的環(huán)境問題在某種程度上得到了一定的重視。但據(jù)不完全統(tǒng)計，到1999年底，有關(guān)水利建設項目在國家環(huán)境評估中心存檔的環(huán)評報告與工業(yè)項目相比就顯得微不足道了，而且大多數(shù)是世界銀行貸款項目。例如，到目前為止，以節(jié)水灌溉為中心開展的環(huán)境影響評價工作還很少，處于空白階段。并且其環(huán)境影響評價的理論與方法還比較落后。對于在水利建設項目中開展SEA還只是處在定性分析層次上，沒有形成完整的體系，其研究還處在工作經(jīng)驗、工作方法的總結(jié)階段。
2.3 SEA有效性分析
2.3.1 從制度層次上分析SEA有效性
在制度層次上，從以下五個方面來分析水利建設項目中SEA有效性：
(1)、法律基礎。SEA在水利建設項目中是否真正有效執(zhí)行，關(guān)鍵看它是否建立在一個堅實的法律基礎之上。2002年10月28日，經(jīng)九屆全國人大常委會第三十次會議審議通過的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，把現(xiàn)行的單純對建設項目進行環(huán)境影響評價擴大到對發(fā)展規(guī)劃進行環(huán)境影響評價，我國的環(huán)評制度將由此向全局性的戰(zhàn)略環(huán)評方向發(fā)展。這部法律的出臺不僅是對我國環(huán)境影響評價制度的完善與發(fā)展，而且將為這項制度的深入推廣提供堅實的法律后盾。但是，在水利建設項目中除了一部《水利水電工程環(huán)境影響評價規(guī)范》(SDJ302－88)外還沒有出臺一部SEA綱要或規(guī)范，其只是一種籠統(tǒng)的“概念”性質(zhì)。因此，在水利建設項目中，SEA的法律基礎并不完善，甚至是尚沒有實施SEA的“權(quán)威性法律”依據(jù)。因而從法律角度來說，不能保證水利建設項目中SEA的有效實施。
（2）、SEA技術(shù)導則。一套完備的技術(shù)導則，既可以是SEA具體執(zhí)行的行動綱領，同時還可以用來判斷SEA的實施效果，即具體SEA有效性[7]。因此SEA技術(shù)導則是否完備是保證和衡量其有效性的重要條件。我國雖然從90年代以后就開始進行SEA研究，并已形成了一系列的理論和方法。但是，具體到水利建設項目中，理論與方法上還不太成熟，因而不可避免的會出現(xiàn)因無法較好的起到“理論指導實踐”的作用而降低SEA的有效性。
（3）、權(quán)威、高效的管理機構(gòu)。與一般的項目EIA不同，SEA的評價戰(zhàn)略的建議者并不是建設單位（企業(yè)），而是決策管理者或決策管理部門。因此，SEA管理機構(gòu)（我國的各級環(huán)境保護局）的權(quán)威性不僅影響到SEA的執(zhí)行，而且直接關(guān)系到SEA結(jié)論能否真正體現(xiàn)或落實到最終的決策之中 [7]。對于SEA在我國水利建設項目中其權(quán)威性將要面臨極大挑戰(zhàn)，主要原因有：①、目前對于水利建設項目一般傾向于其有利方面，而極少考慮它的環(huán)境問題。或者考慮了，但沒有對整個水利項目的開展具有很大的約束力。②、一個水利工程，其建設的目的就是為了發(fā)展經(jīng)濟。因而，即使某一個水利工程可能會對環(huán)境造成很大的影響，環(huán)保局由于其“難言之隱”而放之任之。與此可見，據(jù)目前的環(huán)境管理狀況，要想水利建設項目中SEA真正落實執(zhí)行，還有一定的難度。
（4）、完備、先進的信息技術(shù)支持系統(tǒng)。由于我國SEA起步較晚，還沒有形成一整套完備的信息隨技術(shù)支持系統(tǒng)。這樣會影響到水利建設項目中SEA的有效性。
（5）、高素質(zhì)的評價者。評價者是指負責實施SEA工作的組織或個人，是SEA系統(tǒng)的評價主體[11]。評價者的綜合素質(zhì)，即評價者的階級性、價值取向、知識水平、環(huán)境意識責任心以及評價者的態(tài)度等將直接關(guān)系到SEA整個體制和工作質(zhì)量，甚至SEA活動的成敗[7,11]。同時SEA的有效性還依賴于是否有一個高素質(zhì)的SEA研究群體[7]。對于我國目前來說，已有大量的高素質(zhì)的環(huán)境影響評價者，但在水利建設項目中，由于各種原因，SEA的研究群體還有一定的缺乏，從而在不同程度上影響了SEA的有效性。
2.3.2 從具體戰(zhàn)略層次上分析SEA有效性
與SEA制度有效性相比，具體戰(zhàn)略SEA有效性則更具有實質(zhì)性的內(nèi)涵[7]。現(xiàn)主要從以下兩個方面來進行分析：
（1）、廣泛、充分的公眾參與。廣泛、充分的公眾參與與具體的SEA實施過程中所必不可少的。也是衡量具體SEA有效性的重要基準之一[7]。我國在《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中第五條規(guī)定：“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價”。同時第十一條規(guī)定：“專項規(guī)劃的編制機關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應當在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。但是，國家規(guī)定需要保密的情形除外。”由此可見，對于環(huán)境影響評價中公眾參與已在法律上給予了支持。但目前在水利建設項目SEA中公眾參與還存在著廣泛性和深度不夠、形式單一、缺乏問卷設計的科學性、反饋意見合理公正處理不夠重視等弊病。
（2）、戰(zhàn)略決策者對SEA結(jié)論的重視程度。在水利建設項目SEA結(jié)論能夠為戰(zhàn)略決策者重視并最終體現(xiàn)在戰(zhàn)略方案中，是SEA有效性的最終體現(xiàn)[7,14]。目前我國對環(huán)境問題越來越重視，并將SEA納入法律之中，可以認為，戰(zhàn)略決策者對SEA的結(jié)論肯定會有所重視。但也不容樂觀，由于各種因素，在水利建設項目上，人們普遍認為不管其環(huán)境影響如何，總覺得該項目是有利的，當然也包括戰(zhàn)略決策者。從而在某種程度上影響了戰(zhàn)略決策者的最后定論。
3 結(jié)論
通過以上分析，在目前水利建設項目中，SEA的實行還只是處在定性分析層次上，沒有形成完整的體系，其研究還處在工作經(jīng)驗、工作方法的總結(jié)階段。SEA在水利建設項目中的有效實施，還需要有一定的過程。江澤民同志指出：“經(jīng)濟決策對環(huán)境影響極大。要從宏觀管理入手，建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策的機制。在制定重大經(jīng)濟和社會發(fā)展政策，規(guī)劃重要資源開發(fā)和確定重要項目時，必須從促進發(fā)展與保護環(huán)境相統(tǒng)一的角度審議其利弊，并提出相應對策”以及《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的正式實施等，SEA在未來水利建設項目中一定會發(fā)揮重要的作用，從而使得其有效性能得到真正執(zhí)行和落實。
作者簡介：趙翔（1974－），男，北京師范大學環(huán)境學院2002級碩士生，主要研究方向為環(huán)境影響評價、水資源及水環(huán)境，助理工程師。現(xiàn)在余姚市水利局水政監(jiān)察大隊工作。#p#分頁標題#e#
The Analysis Of SEAEffect About Water ConstructionProject
ZHAO Xiang1, SHAOXue-qiang2
(1.School of Environment, Beijing Normal University, Beijing 100875, China.
2. Office of Zhejiang Flood Control and Drought Relief Headquarters, Hangzhou 310009, China)
Abstract: inrecentyears,inherentlimitationsabouttheassessment oftraditional environment effectbecamemoreandmoreobvious,inordertomakeacommodiousandsustainabledevelopingroad,ourgovernmentattached
more importance ofSEA(StrategyEnvironmentalAssessment).Thispaperfromtworankordersofstyleand
concrete strategyanalyzedSEAeffectofourcountry''swaterconservancyconstructionprojectatpresentand
makeaconclusionthataccordingtoourcountry''sactualsituationuptillnow,reallyexecutingandputtinginto
effecteffectiveSEA,therewascertaindifficult.But with the rapid development of economic and suggestion of
environmental code, we think that SEA willcarry out in the water constructionprojectinthe future.
Key words: SEA ;water construction ; effect
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