中央組織部近日印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，規(guī)定不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率作為考核評(píng)價(jià)政績(jī)的主要指標(biāo)，中央有關(guān)部門不能單純以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率衡量各省（自治區(qū)、直轄市）的發(fā)展成效。那么，政績(jī)考核改革的意義是什么？如何分步實(shí)行政績(jī)考核改革？
黨的十八大報(bào)告明確指出，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。筆者認(rèn)為，黑色發(fā)展轉(zhuǎn)向綠色發(fā)展、線性發(fā)展轉(zhuǎn)向循環(huán)發(fā)展、高碳發(fā)展轉(zhuǎn)向低碳發(fā)展，必須依靠體制機(jī)制變革的保障，政績(jī)考核機(jī)制的改革便是重要內(nèi)容。
綠色GDP增長(zhǎng)才是地方政府的政績(jī)
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把生態(tài)文明建設(shè)融入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)等各方面和全過(guò)程以后，就實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)生態(tài)化和生態(tài)經(jīng)濟(jì)化，此時(shí)的GDP便是綠色GDP，綠色GDP增長(zhǎng)是政府的政績(jī)。
政績(jī)考核是對(duì)政府及其官員從政行為績(jī)效的評(píng)判。正確認(rèn)識(shí)政績(jī)考核，必須正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)、政府與公眾的角色定位。
首先，從市場(chǎng)作用看政績(jī)考核——GDP增長(zhǎng)主要不是政府政績(jī)。
國(guó)內(nèi)外的廣泛實(shí)踐證明，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中比政府機(jī)制更加有效，市場(chǎng)機(jī)制能夠有效地配置商品于不同的消費(fèi)者之間，有效地配置要素于不同的生產(chǎn)者之間，有效地配置要素于不同的商品生產(chǎn)，從而實(shí)現(xiàn)或接近帕累托最佳狀態(tài)。正因?yàn)槿绱耍覈?guó)在經(jīng)歷了幾十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之后，經(jīng)過(guò)艱苦卓絕的探索，終于找到了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式——社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。市場(chǎng)化改革的實(shí)踐充分表明，哪個(gè)地方的市場(chǎng)化程度高，哪個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就快。這就說(shuō)明，GDP增長(zhǎng)應(yīng)該歸功于市場(chǎng)機(jī)制，而市場(chǎng)機(jī)制中最活躍的主體是企業(yè)。
其次，從政府功能看政績(jī)考核——黑色GDP增長(zhǎng)是政府的負(fù)政績(jī)。
經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們，政府的宏觀職能是調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、制定國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系，政府的微觀經(jīng)濟(jì)職能是提供公共物品、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、提供社會(huì)保障。水資源、林業(yè)資源、漁業(yè)資源等自然資源，水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境等環(huán)境，氣候平衡資源、碳匯資源等氣候資源都是屬于典型的公共物品，公共物品的主要供給者是政府。這就是說(shuō)，生態(tài)文明建設(shè)得好，政績(jī)就大；生態(tài)文明建設(shè)得差，政績(jī)就小；以破壞生態(tài)環(huán)境和資源能源為代價(jià)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是黑色GDP增長(zhǎng)，是政府的負(fù)政績(jī)。對(duì)于這種行為必須嚴(yán)格禁止或嚴(yán)格懲處。針對(duì)這種黑色增長(zhǎng)，習(xí)近平總書記一針見(jiàn)血地指出：“寧要綠水青山，不要金山銀山”。
其三，從公眾需求看政績(jī)考核——綠色GDP增長(zhǎng)是政府的政績(jī)。
人民政府為人民。因此，政府績(jī)效考核必須考察公眾的需求狀況。在溫飽問(wèn)題沒(méi)有解決的情況下，公眾首先需要滿足的是衣食住行等基本需要。但是，目前我國(guó)的人均GDP已經(jīng)達(dá)到6000美元，公眾已經(jīng)不再停留于衣食住行的基本需要，安全的需要、社交的需要、尊重的需要、自我實(shí)現(xiàn)的需要已經(jīng)全面凸顯，滿足這些需要必須以生態(tài)文明建設(shè)為前提，這離不開(kāi)政府的推動(dòng)。把生態(tài)文明建設(shè)融入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)等各方面和全過(guò)程以后，就實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)生態(tài)化和生態(tài)經(jīng)濟(jì)化，此時(shí)的GDP便是綠色GDP，綠色GDP增長(zhǎng)是政府的政績(jī)。
當(dāng)前政績(jī)考核存在三個(gè)問(wèn)題
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我國(guó)的政績(jī)考核存在考核內(nèi)容不全面、考核指標(biāo)劃一化、考核方式不科學(xué)等問(wèn)題。
問(wèn)題之一：唯GDP論英雄——考核內(nèi)容片面化。
我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持較高速度，取得了舉世矚目的成就。但是，為了實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)出和高增長(zhǎng)，我們付出了巨大的代價(jià)：
一是高投入——產(chǎn)出大建立在投入大的基礎(chǔ)上，而利潤(rùn)率卻處于“U”字形曲線的底端；二是高消耗——以自然資源的粗放式投入為代價(jià)，資源生產(chǎn)率低下，加劇自然資源供求矛盾；三是高排放——以環(huán)境污染的加劇為代價(jià)，出現(xiàn)污染型增長(zhǎng)，隨著收入水平的上升環(huán)境狀況至今還在惡化。這種發(fā)展模式是典型的“唯GDP論英雄”的模式，是不可持續(xù)的模式，必須轉(zhuǎn)向綠色GDP論英雄的模式。
在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的過(guò)程中，可以說(shuō)已經(jīng)在理念上完成了這一轉(zhuǎn)型。“既要金山銀山，又要綠水清山”理念的形成就是對(duì)“只要金山銀山，不要綠水青山”的替代。
但是，在實(shí)踐中依然還是存在“唯GDP論英雄”的影子。表現(xiàn)之一是：口頭上說(shuō)一套，行動(dòng)上做一套，綠色GDP是嘴上說(shuō)說(shuō)，GDP是真抓實(shí)干；表現(xiàn)之二是：政績(jī)考核中象征性地加入若干生態(tài)環(huán)境指標(biāo)，實(shí)際上權(quán)重很小，對(duì)績(jī)效考核的結(jié)果沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性影響；表現(xiàn)之三是：招商引資成為政府各個(gè)部門的中心工作，而真正作為良好生態(tài)環(huán)境這一公共物品供給者的政府職能卻被弱化。
問(wèn)題之二：劃一的考核指標(biāo)——考核指標(biāo)大一統(tǒng)。
目前，大部分區(qū)域的政績(jī)考核已經(jīng)建立了包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、社會(huì)發(fā)展指標(biāo)和環(huán)境保護(hù)指標(biāo)在內(nèi)的綜合的政績(jī)考核指標(biāo)體系，例如一些地方指標(biāo)體系中經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)占60%的權(quán)重，社會(huì)發(fā)展指標(biāo)占25%的權(quán)重，環(huán)境保護(hù)指標(biāo)占15%的權(quán)重。表面上看，已經(jīng)解決了“唯GDP論英雄”的問(wèn)題，實(shí)際上不然。一些地方即使納入了環(huán)境保護(hù)等生態(tài)文明建設(shè)的指標(biāo)，由于生態(tài)文明權(quán)重賦值過(guò)小以及各個(gè)地區(qū)的指標(biāo)及權(quán)重的劃一性，對(duì)于生態(tài)功能保護(hù)為主的區(qū)域，即使生態(tài)建設(shè)績(jī)效顯著，也難以位列前茅。對(duì)于經(jīng)濟(jì)極為發(fā)達(dá)的區(qū)域，即使環(huán)境保護(hù)績(jī)效一般，也依然會(huì)位列前茅。更為嚴(yán)重的是，對(duì)于一些以生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)為主的限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，一旦陷入追逐GDP的泥潭，將會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)和環(huán)境危機(jī)。
問(wèn)題之三：政府內(nèi)部兜圈子——考核主體單一化。
政績(jī)考核局限于政府內(nèi)部兜圈子是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。政府內(nèi)部的逐級(jí)考核最多是政績(jī)考核的一個(gè)部分，而絕不是全部。更重要的是要由政府的服務(wù)對(duì)象來(lái)評(píng)判。被服務(wù)者答應(yīng)、被服務(wù)者滿意、被服務(wù)者高興，那才叫真正的政績(jī)，否則，只能是負(fù)政績(jī)。非政府組織等社會(huì)主體培育滯后、公眾參與等社會(huì)機(jī)制的嚴(yán)重缺乏、居民對(duì)政府政績(jī)的評(píng)判渠道的嚴(yán)重缺乏，既是問(wèn)題本身，又是導(dǎo)致問(wèn)題的根源。
總之，我國(guó)的政績(jī)考核存在考核內(nèi)容不全面、考核指標(biāo)劃一化、考核方式不科學(xué)等問(wèn)題。
改革政績(jī)考核機(jī)制需要經(jīng)歷三大步驟
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“唯GDP論英雄”轉(zhuǎn)向“綠色GDP論英雄”，劃一的“綠色GDP論英雄”轉(zhuǎn)向分類的“綠色GDP論英雄”，有差別的“綠色GDP論英雄”轉(zhuǎn)向“幸福指數(shù)論英雄”。
上述分析可見(jiàn)，我國(guó)的政績(jī)考核機(jī)制改革需要經(jīng)歷三大步驟：
第一步：“唯GDP論英雄”轉(zhuǎn)向“綠色GDP論英雄”。
綠色發(fā)展視角下的政績(jī)考核制度首先要完成從“唯GDP論英雄”真正轉(zhuǎn)向“綠色GDP論英雄”。“綠色GDP論英雄”就要做到：
真正把資源節(jié)約作為約束性指標(biāo)，實(shí)施最嚴(yán)格的土地資源管理制度，實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，實(shí)施最嚴(yán)格的能源資源管理制度等。而且，要盡快完成工業(yè)用地從遞增向遞減的轉(zhuǎn)變、取水總量從遞增向遞減的轉(zhuǎn)變、能耗總量從遞增向遞減的轉(zhuǎn)變。
真正把污染物減排作為約束性指標(biāo)，實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，既要嚴(yán)格實(shí)施污染物總量遞減前提下的總量控制，又要確保環(huán)境質(zhì)量改善為前提的總量控制。要改善環(huán)境，必須把滯留在環(huán)境中污染物“存量”降下來(lái)。
真正把溫室氣體減排作為約束性指標(biāo)，實(shí)施最嚴(yán)格的溫室氣體減排制度，并且要盡快完成從強(qiáng)度減排（單位GDP的二氧化碳排放量的遞減）轉(zhuǎn)向總量減排（二氧化碳絕對(duì)排放量的遞減）。
第二步：劃一的“綠色GDP論英雄”轉(zhuǎn)向分類的“綠色GDP論英雄”。
同類項(xiàng)比較是科學(xué)的比較。因此，要針對(duì)不同區(qū)域建立差異化的、分類型的政績(jī)考核指標(biāo)體系，進(jìn)行同類項(xiàng)比較。國(guó)務(wù)院已經(jīng)頒布了主體功能區(qū)規(guī)劃，以此為依據(jù)，可以建立同類項(xiàng)比較的政績(jī)考核指標(biāo)體系。限制開(kāi)發(fā)區(qū)與限制開(kāi)發(fā)區(qū)比較，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)與重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)比較，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)與優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)比較。舉例來(lái)說(shuō)，四川省、云南省、貴州省等以生態(tài)屏障功能為主的限制開(kāi)發(fā)區(qū)域進(jìn)行比較，廣東省、浙江省、江蘇省等追求生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域進(jìn)行比較。
限制開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)好生態(tài)與重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展好經(jīng)濟(jì)是同等重要的。在比較政府及其官員政績(jī)的時(shí)候，必須把限制開(kāi)發(fā)區(qū)的第一名與優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的第一名同等對(duì)待。這樣，才能真正體現(xiàn)“保護(hù)生態(tài)就是保護(hù)生產(chǎn)力”，才能真正把“生態(tài)優(yōu)先”理念落到實(shí)處。我們不僅要提倡“既要金山銀山，又要綠水清山”的觀點(diǎn)，而且要樹(shù)立“有了綠水清山，就是金山銀山”的理念。
分類的“綠色GDP論英雄”就要體現(xiàn)在政績(jī)考核的指標(biāo)體系及其權(quán)重設(shè)置上。對(duì)于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)而言，指標(biāo)體系的設(shè)定，也許是經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)占60％，社會(huì)發(fā)展指標(biāo)占25％，環(huán)境保護(hù)指標(biāo)占15％；對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域而言，也許環(huán)境保護(hù)指標(biāo)占60％，社會(huì)發(fā)展指標(biāo)占25％，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)占15％。這才是主體功能分區(qū)的基本理念和根本宗旨，才是按照生態(tài)位理念進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局的具體體現(xiàn)。因此，要分別構(gòu)建限制開(kāi)發(fā)區(qū)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系和優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系。只有這樣，才有可能形成區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)布局的合理分工，才有可能形成流域上下游之間生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
第三步：有差別的“綠色GDP論英雄”轉(zhuǎn)向“幸福指數(shù)論英雄”。
我們的宗旨是為人民服務(wù)。人民滿意不滿意、人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng)是檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本標(biāo)準(zhǔn)，歸根結(jié)底，取決于人民幸福不幸福。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目的就是為了人民的幸福，而人民幸福與否只有人民知道。因此，政績(jī)考核要由人民來(lái)回答，要建立人民幸福指數(shù)的主觀評(píng)價(jià)。
人均GDP或人均綠色GDP等客觀指標(biāo)評(píng)價(jià)高，而人民幸福指數(shù)等主觀評(píng)價(jià)低，不能算好；人均GDP或人均綠色GDP等客觀指標(biāo)評(píng)價(jià)高，而人民幸福指數(shù)等主觀評(píng)價(jià)也高，才算真正好。浙江省安吉縣是被環(huán)境保護(hù)部命名的全國(guó)第一個(gè)生態(tài)縣，人均GDP并不比全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣高，但是，幸福指數(shù)卻特別高。原因是，通過(guò)“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)計(jì)劃的實(shí)施，一個(gè)“山美水美環(huán)境美、吃美住美生活美、穿美話美心靈美”的中國(guó)最美鄉(xiāng)村雛形已經(jīng)呈現(xiàn)，全縣居民普遍從中得到實(shí)惠、得到幸福。
因此，既要建立科學(xué)、客觀、公正、有差別的綠色GDP定量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，又要建立由人民說(shuō)了算的真實(shí)、主觀、合理、有群眾基礎(chǔ)的幸福指數(shù)評(píng)價(jià)體系。只有這樣，才能解決“隨著人均收入水平的上升，幸福指數(shù)反而下降”的評(píng)價(jià)悖論。而要提高幸福指數(shù)，必須真正解決群眾普遍關(guān)心的、與生活質(zhì)量和生命質(zhì)量緊密關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)環(huán)境、生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。要通過(guò)水環(huán)境保護(hù)、大氣環(huán)境保護(hù)、土壤環(huán)境保護(hù)，讓人們喝上潔凈的水、呼吸新鮮的空氣、吃上安全的食品。
幸福指數(shù)的主觀評(píng)價(jià)要由相對(duì)中立的中介機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)部門來(lái)進(jìn)行。就現(xiàn)狀看，統(tǒng)計(jì)部門的城調(diào)隊(duì)是開(kāi)展“幸福指數(shù)”問(wèn)卷調(diào)查的理想主體。要建立嚴(yán)格的包括生態(tài)文明建設(shè)滿意度在內(nèi)的幸福指數(shù)評(píng)價(jià)制度。而且，各地的“幸福指數(shù)”要公諸于眾。只有這樣，政府的所有工作才能真正圍繞人民的幸福指數(shù)而開(kāi)展，才能真正體現(xiàn)黨的根本宗旨。
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