近期媒體報道，我國一些行業的污染物排放標準要求遠低于《地表水環境質量標準》要求，企業達標排放的水仍然是相當于劣Ⅴ類地表水的廢水。在浙江，雖然當地環保部門稱一些紡織印染、化工等工業企業實現達標排放，但周邊居民仍感到污染在加重，莊稼死亡甚至癌癥發病率上升的問題就發生在他們身邊，這些媒體和居民顯然認為排放標準過于寬松。
在一些排放標準修訂過程中，總有企業反映限值過嚴的問題。比如，新修訂的《火電廠大氣污染物排放標準》發布伊始，就在業內引起軒然大波，甚至被稱為“世界上最嚴格的標準”。火電行業曾通過多種渠道呼吁，希望能放寬標準限值，環保部門也因此承受了巨大壓力。
排放標準是不是越嚴越好？排放標準與質量標準之間是什么關系？帶著這些問題，記者與政府官員、業內專家進行了交流。
標準限值是不是越嚴越好？
確定標準限值要進行經濟成本核算，若普遍違法就讓標準失去了意義
質量標準和排放標準是兩類不同的標準
“質量標準和排放標準是兩類不同的標準。”交流中，專家首先向記者強調了這一點。
環境質量標準定位于保護人體健康、自然環境和社會物質財富，其制定的依據是環境基準和環境狀況調查，前者是對環境中污染物含量對人體健康和/或生態環境的“劑量—反應”關系，后者是對環境中污染物分布情況和發展趨勢的調查分析。制修訂環境質量標準就是結合現實環境形勢及其對人體健康、生態環境的影響情況擬訂下一步環境保護的總體目標。
污染物排放標準是為了實現環境質量標準而對各行業規定的基本環境準入條件，其制定依據是環境質量標準和國家經濟、技術條件，要綜合考慮國家產業政策、環境保護要求、行業清潔生產工藝、污染治理技術、產排污情況以及排放達標成本效益，是在特定環境形勢下各排污單位均應達到的基本排放控制水平。
也就是說，環境質量標準是從人體健康和生態健康要求“倒推”出來的“目標值”，污染物排放標準是從行業技術經濟能力“順推”出來的“起步值”，環境質量標準與污染物排放標準不直接掛鉤，必須通過環境影響評價制度和排污許可證制度，確保區域環境質量達標。
排放標準制定必須考慮技術上可達、經濟上可行
排放標準主要依據行業技術發展水平、污染控制成本效益分析情況制修訂，是對排污行為的基本要求。“排放標準并不是越嚴越好，必須考慮技術上可達、經濟上可行。嚴格的標準是必要的，但過于嚴苛的標準就是逼著大家造假。”環境保護部科技標準司副司長王開宇直言。在排放標準制修訂過程中，要對相關行業的工藝、技術水平、承受能力等進行深入研究。
對于二氧化硫、化學需氧量等“量大面廣”的主要污染物，在修訂相關行業排放標準時要充分考慮行業分擔率、當前排放情況、技術水平等，同時也要兼顧行業公平性。
是不是所有檢測出來的污染物都要被列入排放標準？環境保護部科技標準司標準處處長裴曉菲說：“化學物質有幾百萬種，都列入標準是不現實的。標準項目設置要考慮檢測技術、治理技術水平、經濟成本、執法成本等問題，將普遍存在、科學上已經明確對人體健康產生危害的物質列入排放標準控制。”
廣東某地發生血鉛超標事件，而周邊唯一的污染源就是一家火電廠。有人質疑，為何不將鉛納入《火電廠大氣污染物排放標準》？事實上，火電廠排放的鉛90%集中在顆粒物中，新修訂的《火電廠大氣污染物排放標準》已經將顆粒物排放限值收嚴到30mg/m3。如果顆粒物能夠實現達標排放，那鉛和其他重金屬的排放也就得到了有效控制。
環保標準為環境管理服務。結合當前我國環境管理總體形勢和重點任務，制修訂排放標準優先將以下污染物納入控制指標：國家實行總量控制的主要污染物二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量和氨氮；重點區域環境質量的突出影響因素顆粒物、總氮、總磷、VOCs等；嚴重危害環境和人體健康的重金屬、POPs等；重點行業的主要特征污染物。截至目前，我國現行有效的環保標準1471項，其中排放標準147項，覆蓋了污染物排放的各重點行業、領域，其中水污染物排放控制項目總計124項，已與美國水污染物排放法規中控制的126項指標基本相當。
怎樣確保從污染物排放達標到區域環境質量達標？
據裴曉菲介紹，在每一項標準的修訂過程中，都要進行減排的經濟成本和環境效益核算，這在標準編制說明中都有詳細介紹。雖然有些標準的實施會使企業成本較大幅度增加，但考慮到當前環境污染嚴重的大背景也出臺實施了。比如，今年1月1日開始實施的《紡織染整工業水污染物排放標準》會使企業治理成本增加4~5%，即使在我國紡織染整技術最先進的浙江地區，企業達標率也很低。“在這種情況下，如果繼續加嚴標準限值，讓大部分企業都不能達標，是沒有意義的，因為這會造成普遍違法、法不責眾的情況。”裴曉菲說。
據悉，環境保護部將加強標準實施情況評估，根據標準執行情況、技術發展水平、環境形勢變化、產業調整需要等制修訂標準。目前，一些行業排放標準正在加緊修訂，《地表水環境質量標準》的修訂工作也已經展開，標準限值收嚴已經成為發展趨勢。
對此，裴曉菲表示，單從標準限值來看，我國很多排放標準的限值與歐美國家相當，但這樣的比較沒有實質意義。“環境質量要得到改善，不能單純依靠一種手段，還需要與環境影響評價、排污許可證等多種制度措施配合使用，才能確保從污染物排放達標到區域環境質量達標”。
企業實際該執行什么限值？
排放標準是底線，具體執行的排放控制要求要看排污許可條件
排放標準是門檻，能否進門看環評，此后的“合規性”要看排污許可條件的執行情況
所謂企業達標排污，就是指污染物排放滿足排放標準限值要求嗎？不是。依據《水污染防治法》和《大氣污染防治法》相關規定，企業排污“超標即違法”，但不等于符合排放標準即合法。判斷企業排污是否合法，要看排污許可證上設定的許可條件。
在我國環保標準體系中，環境質量標準是核心，污染物排放（控制）標準、環境監測規范類標準、管理規范類標準都是圍繞環境質量標準而制定的。從“排放達標”到“質量達標”是一個多種環保制度、措施共同作用的過程，核心制度是環境影響評價和排污許可。
環境保護部環境標準所所長武雪芳告訴記者，排放標準的作用主要有4方面：設定環境準入門檻、削減總量、改善環境質量和防范環境風險，“實施排放標準有助于改善環境質量，但是實現環境質量達標不能單靠排放標準”。他強調，“排放標準是準入門檻，達到排放標準要求只能站在門檻上，能否進門還要看環評。”
也就是說，環評過程就要充分考慮項目對于當地環境質量可能造成的影響，確保環境質量不惡化、不降級。比如，《火電廠大氣污染物排放標準》中規定，新建燃煤鍋爐二氧化硫排放限值為100mg/m3。但在環境容量較小的地區，為保證不會對當地環境質量造成影響，火電廠可能要面臨更為嚴格的排放限值，需要采用低硫煤、安裝高效脫硫設施等。
“企業實際執行的排放限值應該是小于等于排放標準的規定限值，具體是多少，要由環評來解答。同樣，在日常監管中，要執行的標準也應是環評批復的限值要求，而不是排放標準。”武雪芳告訴記者，這個環評結論在國外會被寫入排污許可證。也就是說，門檻是排放標準，能否進門看環評，進門以后的“合規性”要看排污許可條件的執行情況。
排污許可證中設定更嚴格許可條件，提出更全面的排放控制要求
據王開宇介紹，發達國家如美國、歐盟雖然也對部分重點行業制定了排放標準，但排放標準的實施通過排污許可證管理進行，具體到每個排放源實際執行的是“一廠一標”：假設A、B兩家工廠在生產工藝、原材料、產能、產品種類等方面全部相同，但A工廠所在地區有較多環境容量，距離環境敏感目標較遠，B工廠所在地區污染源密集，環境容量有限，距離環境敏感目標較近，那么，這兩家工廠執行的排放限值可能有很大差異，也許A廠執行統一的行業排放標準限值即可，B廠卻需要執行比排放標準嚴格數倍的限值，具體執行的限值要依據環境影響評價的結論來確定。
排污許可證中設定更嚴格的許可條件，這不僅是要求執行更嚴的末端排放限值，也可能包括對排放總量、排放源位置、采取的技術工藝、排放時間頻次等提出限制性要求。也就是說，排污許可證中設定的許可條件以排放標準為基礎，但不是照抄排放標準的限值指標，而是結合具體情況提出更全面的排放控制要求。
排污許可證制度本是核心制度之一，但制度不健全，管理條例遲遲無法出臺
我國的環境管理主要包括8項制度：環境影響評價、“三同時”、排污收費、限期治理、排污許可證、排污申報登記、污染物排放總量控制和城市環境綜合整治定量考核制度。
王開宇說：“我國的環境管理制度和環境標準體系設計大多參照美國等發達國家。這一系列制度設計中，排污許可證制度是核心制度之一，是銜接排放達標和質量達標的關鍵制度。通過運用包括環評、標準在內的各種工具、手段設置的排污許可條件，才是對具體排污設施進行監督的直接依據。遺憾的是，我國法律雖然規定‘國家建立排污許可制度’，環保部門也進行了多年努力，但實施這一制度所必需的排污許可證管理條例遲遲無法出臺。”她同時強調，除了排污許可制度不健全，當前在嚴格執行排放標準，落實環評要求等方面也存在諸多不足。
標準為何總被打折執行？
不少地方存在選擇性執行污染物控制項目、適用排放標準錯誤等問題，削弱了排放標準的約束和規范作用
標準本身規定的各項指標本應全部執行，但常被打折扣
標準制定科學合理很重要，執行更重要，排放標準作為“合規性”的基礎要求，至少標準本身規定的各項指標應全部執行。但是，由于行業經濟技術狀況、環境監管成本等因素，標準本身的執行也經常會被打折扣。
談到一些地方出現的“合規性傷害”問題，裴曉菲說：“我們到了現場才知道，當地環保部門平時對企業排放廢水的監測只關注常規性指標，某幾項指標達標，就認為達標了。”
實際上，在《城鎮污水處理廠污染物排放標準》（GB18918—2002）中，根據污染物的來源及性質，將污染物控制項目分為基本控制項目和選擇控制項目兩類。基本控制項目主要包括影響水環境和城鎮污水處理廠一般處理工藝可以去除的常規污染物以及部分一類污染物，共19項，這是必須執行的。選擇控制項目包括對環境有較長期影響或毒性較大的污染物，共計43項。選擇控制項目由地方環境保護行政主管部門根據污水處理廠接納的工業污染物類別和水環境質量要求選擇控制。
以主要接納處理印染廢水的污水處理廠為例，印染廢水中含有一級致癌物苯胺，應該作為特征污染物進行監測，但限于監測人力、物力等因素，基層環保部門對污水處理廠的監測很少考慮這樣的針對性控制項目。不僅如此，一些業務不精、監管不嚴的地方還存在新標準生效后繼續執行老標準、重點行業標準生效后繼續執行綜合標準等問題，實際放松了污染物排放標準要求，進一步降低了排放達標門檻。
近期，環境保護部組織開展了一些環保標準實施情況評估，發現不少地方存在選擇性執行污染物控制項目、適用排放標準錯誤等問題，削弱了排放標準的約束和規范作用。
比如，為防止企業通過稀釋方式降低污染物濃度，很多行業污染物排放標準中都規定了基準排水量指標，如果這一指標不能嚴格執行，執行污染物排放濃度限值指標的效果勢必大打折扣。實際排水量是否符合基準排水量指標要求，需要結合企業生產情況確定，這是一項需要上位法法律保障和精細化環境管理支持的工作，在排污許可法律制度不完善、地方環境監管力量有限的情況下，基準排水量指標的執行效果欠佳。
“精細化、專業化的環境管理很重要，過去的環境管理太粗放。”裴曉菲說，“排放標準不可能直接對應質量達標，因為要考慮到各地實際情況，還有產業集中度問題。不能單靠排放標準來實現質量達標，需要環評、排污許可、監管等多方面共同發揮作用，環境質量才能得到持續改善。同時，還要明確企業的特征污染物，在執法檢查中要對照企業生產工藝、環保工藝等進行核查，不是只管末端排污口，而要進行過程監管，實施精細化管理。這些事情都做好，才有可能解決環境質量不如意的問題。”
很多地方只有到了無路可走的時候，才制定嚴格的地方標準
有標準執行不到位的壞消息，也有主動提標的好消息。國家級標準要兼顧全國的情況，法律對國家污染物排放標準的定位是最低的基本要求，省級人民政府可以根據轄區情況制定更嚴格的地方污染物排放標準。目前，一些省份已經依法制定實施了一批更加嚴格的地方標準，如山東省制定了火電、鍋爐等大氣污染物排放的地方標準，2012年7月1日起正式實施的北京市《城鎮污水處理廠水污染物排放標準》（DB11/890—2012）要求新（改、擴）建城鎮污水處理廠出水達到地表水Ⅳ類水要求。
但是，主動制定更嚴格地方標準的省份并不多。“很多地方只有到了無路可走的時候，才制定嚴格的地方標準。”中國人民大學環境學院院長馬中說，十幾年前，就曾討論能否把污水處理達到地表水的水平，但當時認為沒有必要，原因之一就是還有環境容量。“現在，北京真的這么做了，這也就意味著沒有環境容量了。當然，北京現在也做得起了。但是，如果各地都到了這一步才開始行動，經濟成本是否合算？”
環境紅利怎就成了企業利潤？
完善的標準體系還需要全面執行，強化排污監督、促進環境改善，需要全社會共同行動
企業偷排、超標排放問題仍很嚴重
“看似完善的標準制度體系，實際執行情況如何？標準制定后，配套政策是否能夠支撐標準得到有效執行？”曾在基層環保部門工作過的中國人民大學環境學院講師石磊對一線環保工作者的壓力了解更深，他們曾經面對“16個人監管1萬余家企業”的窘境。一些地方即使對重點污染源的監測頻次也是有限的，在這樣基礎上得出的“達標”結論，顯然很難經受考驗。
事實上，企業的偷排、超標排放問題仍然存在。馬中談到了一項研究課題對某市的調研情況：這個城市工業產值占GDP的60%左右，年工業用水量約7億噸，可以統計的當地工業企業直接排放的廢水約2000萬噸，另有約7000萬噸進入污水處理廠。通過水平衡模型計算，扣除耗水（蒸發損耗及飲料、啤酒等水產品使用等）、損水（水在整個輸送過程中的跑冒滴漏）等，最保守估計是全市每年有8000萬噸水被無組織排放。
企業靠降低環境成本來賺錢，造成環境退化
為什么企業不懼環境違法？利益是重要原因，也就是守法成本高、違法成本低。對于很多企業來說，超標排污、偷排的罰款相比其生產利潤不足九牛一毛，甚至有些企業將違法排污處罰費用直接納入年度財務預算，他們會及時、主動地繳納罰款，但不愿意改進治污設施。
“中國工業企業的增長到底靠什么？”馬中說：“人力、能源、原材料、廠房設備、土地等成本都是剛性的，企業最敢降低要求的就是環境成本。”但如果企業都靠降低環境成本來賺錢，就會造成環境退化的結果。環境經濟學要求環境成本內部化，就要提高治理水平、增加治理成本，但如果不增加治理成本，這部分就會變成企業的收益，即環境紅利。
“環境紅利與人口紅利、改革紅利一同支撐了中國30幾年的經濟高速增長。”馬中認為，“這不僅是一個環境問題，而是一個重大經濟問題。一開始有環境容量的時候可以，但環境退化后如果還要繼續，就是目前這種局面。環境消耗在支撐企業的利潤來源，這是非常可怕的。”
應從各方面確保環境標準嚴格執行
標準限值加嚴會使企業治理成本增加，尤其在當前經濟形勢下，很多企業的生產經營面臨困難，如何保證環境標準得到有效實施，是一個重要的命題。
但是，標準同樣能夠引領環保產業發展，如果標準能夠被嚴格執行，治理成本就會降下來。以火電脫硫為例，單位造價已經從“十一五”之前的近2000元/千瓦，一路下滑到目前的150元/千瓦，脫硫效率已經從當初的80%左右提高到98%以上，企業成本壓力已經大幅緩解。同時，脫硫電價等配套政策的推出，也極大調動了企業積極性。多方面因素共同作用的結果，使得火電行業減排成效顯著，為我國二氧化硫減排任務的完成做出了巨大貢獻。
怎樣才能確保標準得到嚴格執行？環境保護部正在積極聯合有關部門健全相關法規制度。在提高違法成本方面，最高人民法院、最高人民檢察院日前聯合發布《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，降低了污染環境罪入罪門檻，進一步細化了環境污染刑事責任的認定標準，加大了對環境違法行為的打擊力度。在強化環境監督方面，繼續聯合相關部門加強基層環境執法監管能力建設，同時著力推進污染源信息公開，7月30日印發了《國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法（試行）》和《國家重點監控企業污染源監督性監測及信息公開辦法（試行）》，用社會力量強化監督。
環境問題是典型的“公地悲劇”，解決環境問題需要堅持不懈地轉變各行各業、社會各界存在的種種不利于環境保護的觀念和做法。這需要國家通過相關法規、制度予以引導、規范，更需要公眾的理解和支持，排放標準的實施、環評和排污許可制度的落實，都需要全社會共同努力。
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