最近，一部《重點流域水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）經(jīng)國務院同意，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委等多部門聯(lián)合印發(fā)了。
這部《規(guī)劃》的核心思想，在于說清楚了在新時期我們國家在治水路上要瞄準什么方向，聚焦哪些重點。畢竟思維決定行動，頂層設計規(guī)劃好了，接下來的仗就打得有章可循了。
如果把歷史的卷軸鋪開，近10年以來，我們中國的治水思路實際經(jīng)歷了一個較大的變化，通俗點說，即是以污染治理為主，向水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等流域要素協(xié)同治理、統(tǒng)籌推進轉(zhuǎn)變（以下簡稱“三水統(tǒng)籌”）。
如果不把這10年發(fā)生的變化厘清楚，很難理解《規(guī)劃》為什么重要，本文試圖講明白，10年來中國治水思路是如何發(fā)生變化的。
01
2013年前后，我們的水污染防治形勢是十分嚴峻的。區(qū)域性、復合型、壓縮型水污染日益凸顯，已經(jīng)成為影響我國水安全的最突出因素。
《2013年中國環(huán)境狀況公報》顯示，全國地表水國控斷面中，當時有近1/10（9.0%）喪失水體使用功能（劣于Ⅴ類），27.8%的重點湖泊（水庫）呈富營養(yǎng)狀態(tài)；全國4778個地下水水質(zhì)監(jiān)測點中，較差的監(jiān)測點比例為43.9%，極差的比例為15.7%；全國9個重要海灣中，7個水質(zhì)為差或極差。
1995年以來，全國共發(fā)生1.1萬起突發(fā)水環(huán)境事件，僅2014年原環(huán)境保護部調(diào)度處理并上報的98起重大及敏感突發(fā)環(huán)境事件中，就有60起涉及水污染，嚴重影響人民群眾生產(chǎn)生活。
2015年4月，“水十條”出臺，舉世矚目。國務院正式印發(fā)《水污染防治行動計劃》，包括十條35項具體措施，簡稱為“水十條”。“水十條”被業(yè)界認為是國家向水污染宣戰(zhàn)的總綱領，是今后很長一段時期內(nèi)中國治理水環(huán)境的綱領性文件。
“水十條”產(chǎn)生就是以問題導向而來的，鎖住污染治理這個核心。
在2015年4月22日的一場沙龍里，時任環(huán)境保護部污染防治司飲用水處處長石效卷和產(chǎn)業(yè)代表們交流了90多分鐘。
這場沙龍中實際上談到了很多“水十條”的治水思路，比如改善水環(huán)境質(zhì)量需要把握兩個關鍵因子，即污染物排放量和環(huán)境容量。“水環(huán)境質(zhì)量改善=污染物排放量/環(huán)境容量。解決環(huán)境問題一定要分子、分母一起考慮，所以要把源頭控制住、結合結構調(diào)整和考慮水資源本身的問題。”
所以我們能從“水十條”第35款中，看到“將污染源控制、污染物排放控制作為開篇第一條”，把從源頭降低污染物排放量，作為工作的基礎和首要任務。對工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和流動源污染防治提出明確要求。
“水十條”由原環(huán)境保護部污染防治司牽頭起草，歷時兩年多。據(jù)石效卷回憶說，在領導的辦公室，每次在紙質(zhì)文件修改后的橡皮擦碎屑都有滿滿的一桌子。
“水十條”的起草工作自2013年4月起，主要經(jīng)歷了準備、編制、征求意見和報批4個階段，先后6次征求中央及國務院34個部門和單位意見，兩次征求各省（區(qū)、市）人民政府意見，3次組織專題調(diào)研，歷時近兩年，30易其稿。2014年12月31日，國務院常務會議審議并原則同意“水十條”，根據(jù)會議精神。2015年4月實施。
“水十條”實際上也是責任文件，每一個部門的職責都寫在后面，每個部門分工清晰寫進去，也明晰了未來34個部門包括中組部、水利部、住建部等都要參與到治水中來。
另一方面，黨中央、國務院對治理水污染非常堅定。一個細節(jié)，2014年中國的GDP突破60萬億元人民幣，相關機構測算僅在“水十條”一項，國家就將投入兩萬億元。
“水十條”取得了什么樣的效果？
“十三五”末的2020年，圍繞飲用水水源地環(huán)境保護、城市黑臭水體治理、長江保護修復、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理和渤海綜合治理等標志性重大戰(zhàn)役，生態(tài)環(huán)境部全面推進碧水保衛(wèi)戰(zhàn)。目前均已見效。
其中，地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體消除86.7%，其中36個重點城市消除96.2%，其他城市消除81.2%。長江流域水質(zhì)優(yōu)良（Ⅰ-Ⅲ類）斷面比例同比上升4.2個百分點，達到91.7%；劣Ⅴ類斷面比例同比下降1.2個百分點，達到0.6%；12個計劃消除劣Ⅴ類的國控斷面中，9個暫時消除，3個水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn)。2.5萬個建制村農(nóng)村環(huán)境綜合整治已經(jīng)完成。渤海入海河流劣Ⅴ國控斷面由10個下降至2個。
我國水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。2020年1月，時任生態(tài)環(huán)境部總工程師兼水生態(tài)環(huán)境司司長張波說，各地以水污染為代價的發(fā)展方式正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量進一步提高。
02
“水十條”出臺后的5年里，隨著水污染防治攻堅戰(zhàn)不斷深入，一些新的問題凸顯，新的治水思路也在不斷醞釀。
比如，在談到污染源控制、污染物排放控制的時候，污水達標排放后最終歸宿是大江大河，但是不達標的呢，怎么管？
長期以來，入河入海排污口管理呈現(xiàn)“九龍治水”的局面，岸上的給環(huán)保部門管，水里的是水利部門管，入海的又歸海洋管理部門管。大江大河究竟有多少個排污口幾乎是一筆糊涂賬，不少排污口也找不到負責主體。水污染治理亟待明確清晰的責任主體。
2018年《國務院機構改革方案》（以下簡稱《方案》）把這個問題捋順了。
根據(jù)《方案》，新的生態(tài)環(huán)境部組建，整合原環(huán)境保護部的全部職責以及國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局、國務院南水北調(diào)工程建設委員會辦公室等六個部門的相關職責。
這里面的一大“亮點”就是有關“水”的職權整合。
按照機構改革方案，將入河入海排污口的管理職責劃轉(zhuǎn)至生態(tài)環(huán)境部，為打通岸上和水里、陸地和海洋一體化管理奠定了基礎。
據(jù)公開報道，生態(tài)環(huán)境部組建時，一位部負責人曾表示，這個新部門有助于實現(xiàn)“五個打通”：即打通地上與地下，打通岸上和水里，打通陸地和海洋，打通城市和農(nóng)村，打通一氧化碳和二氧化碳。
機制捋順以后，許多向治水深水區(qū)攻堅的行動開始了。
從2019年起，新組建的生態(tài)環(huán)境部下足力氣摸排入河、入海排污口。用生態(tài)環(huán)境部相關負責人的話來說，“是下了笨功夫的”，用無人機航測結合人工徒步排查，再加專家質(zhì)控核查的工作方式，做到了“有口皆查、應查盡查”。
一個片段讓人感慨。
2019年7月，生態(tài)環(huán)境部組織開展的渤海入海排污口排查正式全面展開。由780人組成的260個排查組，在不到一周的時間里，沿著唐山、天津、大連以及煙臺4個環(huán)渤海城市近1700公里的海岸線上徒步走了個遍。
如此興師動眾，目的只有一個：排入渤海的，是口子就要查清楚。
據(jù)公開報道，時任生態(tài)環(huán)境部部長李干杰說，渤海入海排污口排查是“當頭炮”和“牛鼻子”工程，就是“砸鍋賣鐵也要干好”。
查清楚排污口底數(shù)是科學整治的基礎。只有把“家底”搞清楚，才能有的放矢，才可以討論排污口“怎么治”、新設排污口“怎么審”、日常“怎么管”等問題。
如果把入河入海排污口排查比作一顆水滴，那它折射的光，依然有“水十條”的光芒，管控住污染物排放的根源，治水要治本，根子在岸上。
現(xiàn)今，我國基本摸清了長江、渤海等試點地區(qū)的排污口底數(shù)。其中，發(fā)現(xiàn)長江入河排污口60292個，渤海入海排污口18886個，相比此前各地及各有關部門掌握的數(shù)量分別增長了30倍和25倍。
“十三五”時期，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善尤為突出，治理效率的提升功不可沒。在有關專業(yè)人士看來，通過“真刀真槍”的機構改革，解決了以往“環(huán)保不下水、不下海，海洋不登陸、水利不上岸”的痛點，打通了責任主體堵點，讓水、氣、土、海領域一系列的治理行動計劃得以深入實施，讓“查、測、溯、治”等關鍵環(huán)節(jié)的治理真正奏效。
這里，不得不提七大流域局轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部。
2018年機構改革后，生態(tài)環(huán)境部“三定”方案明確，長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼、太湖流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，作為生態(tài)環(huán)境部設在七大流域的派出機構，主要負責流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法相關工作。
自2019年5月底長江流域、黃河流域、淮河流域、海河流域北海海域、珠江流域南海海域、松遼流域、太湖流域東海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局完成掛牌后，各流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管局局長、副局長的任命工作也在2019年年底前陸續(xù)完成。
2019年7月26日，生態(tài)環(huán)境部召開新聞發(fā)布會。“根據(jù)中央編辦批復，七大流域（海域）生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局主要負責流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法相關工作。”生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人劉友賓說，在污染防治攻堅戰(zhàn)的七大標志性戰(zhàn)役中，有五大戰(zhàn)役涉水涉海，七大流域（海域）生態(tài)環(huán)境監(jiān)管局的組建，將為進一步加強流域海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、打好污染防治攻堅戰(zhàn)、持續(xù)改善流域海域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提供重要支撐。
七大流域（海域）生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局全部掛牌成立，“新戰(zhàn)友已經(jīng)和我們一起并肩走向污染防治攻堅戰(zhàn)的第一線，將在污染防治攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮越來越大的作用”。
也就是說，生態(tài)環(huán)境部治水的監(jiān)管隊伍壯大后，可以通過流域局這支隊伍，把我國大大小小的河流更好地監(jiān)管到位。這是體制機構上的一個大闊步。
03
時光飛逝。
從“水十條”實施至今已經(jīng)10年了。10年治水，水生態(tài)保護發(fā)生重大轉(zhuǎn)折性變化。下一步的治水要朝哪個方向前進？
早在2022年初，生態(tài)環(huán)境部就已透露，“十四五”時期，不單純追求以水環(huán)境理化指標評價為主的優(yōu)良水體比例，不鼓勵各地設定過高的水質(zhì)目標，而將工作重心放在鞏固工作成果、提升工作質(zhì)量上。
為什么不再追求以水環(huán)境理化指標評價為主呢？
因為從10年成績單來講，我國水環(huán)境的治理成績是很值得驕傲的。2021年，全國地表水Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)國控斷面比例為84.9%，比2012年提高了23.3個百分點；劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例為1.2%，比2012年降低了9.7個百分點。
長江干流持續(xù)3年全線達到Ⅱ類水質(zhì)，黃河干流首次全線達到Ⅱ類水質(zhì)，這是多么了不起的成就。
從水環(huán)境理化指標來看，我國治理的成績已達到中等發(fā)達國家水平。
“十四五”是在全面建成小康社會的基礎上，向美麗中國建設目標邁進的第一個5年。因此新時代的治水，必然也要朝著美麗中國建設目標前進。
但現(xiàn)今我們的水環(huán)境狀況離美麗中國建設目標仍有差距，比如，水環(huán)境質(zhì)量改善不平衡、不協(xié)調(diào)問題突出；水生態(tài)系統(tǒng)失衡；河湖生態(tài)用水保障不足；水生態(tài)環(huán)境風險依然較高等。
新時代需要有新的治水謀劃。這就說到本文開頭說的《規(guī)劃》了。
早在2019年3月，生態(tài)環(huán)境部就組織啟動《規(guī)劃》研究編制。按照“河湖統(tǒng)領、三水統(tǒng)籌、四個在哪里”的工作思路，采用“開門編規(guī)劃”，最終形成一部“管用、好用、解決問題”的《規(guī)劃》。
《規(guī)劃》組建32個工作組，對337個地市開展規(guī)劃要點編制。調(diào)研人數(shù)累計超過6000人，共調(diào)研了2.8萬個點位。
彼時，生態(tài)環(huán)境部組織七大流域局和地方生態(tài)環(huán)境部門以及規(guī)劃院等技術支撐團隊，按照“問題在哪里、癥結在哪里、對策在哪里、落實在哪里”的“四個在哪里”工作思路，到地市進行督導幫扶。地市要根據(jù)當?shù)赝怀鏊鷳B(tài)環(huán)境問題，制定本地區(qū)的規(guī)劃要點編制。最后的大方案即是匯總337個地市基礎上，再綜合提煉精準編制。
高樓大廈是一塊磚一塊磚壘起來的，《規(guī)劃》則需要把一個個項目落實。《規(guī)劃》一個很可貴之處，在于根據(jù)“四個在哪里”工作思路，提煉出一個個要抓實的項目。目前，中央每年投入200多億資金支撐這些項目，連續(xù)5年投入1000多億。真金白銀的投入，為《規(guī)劃》實施提供了堅實保障。
規(guī)劃如果不落地，就會像民間順口溜說的，“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”。而今天這版《規(guī)劃》編制，是“自上而下”和“自下而上”相結合，把頂層設計和基層創(chuàng)新上下聯(lián)動，真正聚焦基層問題，頗具可執(zhí)行性。
督導幫扶成員現(xiàn)今回憶起當年到全國奔走的畫面時，尤記得出發(fā)前很多同事幾乎都買了速干衣，“因為要在規(guī)定時間跑完所有點位，是高強度的，從一個地市到另外一個地市，節(jié)奏太快。”
到了現(xiàn)場以后，幾個人把水系圖往車蓋上一攤，現(xiàn)場辦公就開始了，“這樣的畫面很常見。”
圖片說明：2020年8月，松遼局時任副局長王宏（右二，現(xiàn)任松遼局局長）率技術組對黑龍江省開展地市水生態(tài)環(huán)境保護要點編制督導幫扶。圖為在大慶調(diào)研時，技術組與黑龍江省二級巡視員陳家厚（左二）等同志在現(xiàn)場共同研究水環(huán)境問題。
與此前的“重點流域水污染防治規(guī)劃”相比，新發(fā)布的《規(guī)劃》名稱表述為“水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃”，這意味著我國水生態(tài)環(huán)境保護由以“污染防治為主”，向“水資源、水環(huán)境、水生態(tài)”三水統(tǒng)籌、協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。
轉(zhuǎn)變，在于為流域高質(zhì)量發(fā)展筑牢基底。
有兩個關鍵詞需要說清楚，一個是“流域”（系統(tǒng)解決問題），一個是“區(qū)域”（分清責任抓好落實）。新時期的治水關鍵，說得直白一點，就是要處理好流域和區(qū)域的關系。
泱泱中華，漫漫長河。翻開中國地圖，長江、黃河以及密密麻麻的水網(wǎng)交織，水提供中華甘甜的飲用來源，給了中華勇猛的剛烈之氣，給了中國善良的柔和之美。
由水構建的諸多流域，是區(qū)域自然—經(jīng)濟—社會持續(xù)發(fā)展的空間載體，是有機聯(lián)系、密不可分的統(tǒng)一整體。水流蜿蜒曲折，是流域內(nèi)不同地理單元與生態(tài)系統(tǒng)之間聯(lián)系的最重要紐帶。因此，越來越多的水環(huán)境污染和生態(tài)破壞，常常以流域性的形式表現(xiàn)出來，問題癥結和表象的空間分布往往并不一致。
在過去，生態(tài)環(huán)境治理偏重于落實行政區(qū)域責任，以流域為單元進行總體謀劃不足，這種治理模式的作用局限在一定的行政范圍內(nèi)，難以顧及全流域的整體性與系統(tǒng)性，一定程度上導致了流域產(chǎn)業(yè)結構和空間布局不夠合理，流域生態(tài)系統(tǒng)功能面臨退化威脅等問題。
而現(xiàn)在的治水，就要從流域性入手依靠“系統(tǒng)”思維解決當前問題。理解系統(tǒng)思維，要緊扣“山水林田湖草沙冰”系統(tǒng)治理的科學理念。
因此在《規(guī)劃》中，拎出了流域性的要點——明確長江、黃河等七大流域及東南諸河、西北諸河、西南諸河等三大片區(qū)重要水體水生態(tài)環(huán)境保護要點。
同時，《規(guī)劃》里含有五級管控體系的智慧。五級管控體系，第一級是全國行政區(qū)的區(qū)域概念；第二級是重點流域的概念，用流域代管覆蓋了各種邊邊角角；第三級是重要水體以及匯水范圍；第四級是重要水體的控制單元，即按照小流域劃分而成的管理單元；第五級是行政轄區(qū)，即通過國家、省、市、縣各級行政單位，把流域保護的責任層層分解到各級行政轄區(qū)，最小的精度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處。
如此一來，五級管控體系兩頭都落在“行政區(qū)”的概念，中間是流域的概念，這就體現(xiàn)了流域統(tǒng)籌、區(qū)域落實的工作理念。
水是有生命的。水的生命不僅表現(xiàn)在它的理化指標好不好，更體現(xiàn)在是否“有河有水、有魚有草、人水和諧”。沒有水草搖曳、魚翔淺底的河流，只能勉強說是亞健康狀態(tài)。
河流具有完整的生命形態(tài)，一條河的生命起源于源頭，通過干支流、濕地，連通湖泊、河口尾閭等，這樣一個水循環(huán)系統(tǒng)，經(jīng)過漫長的水流作用，形成了穩(wěn)定的地貌形態(tài)和貫通的水文通道。河流與其間的生物多樣性共存共生，構成了一種互相耦合的生態(tài)環(huán)境與生命系統(tǒng)。
從空間上看，一條河流短則幾公里，長則數(shù)千公里；從時空來看，河流的流淌也表現(xiàn)出動態(tài)歷程的韻律感。
因此，新時代的治水護水，就是牢牢把握住“山水林田湖草沙冰”這一系統(tǒng)理念，將我國的大江大河劃成七大流域三大片區(qū)，從時間空間上分類施策，讓河流蜿蜒過的每一片土地都吟唱出生命的暢想，讓河流奔騰的每一個時刻都奏響勃勃生機的生命樂章。
智者樂水。2023年，隨著《規(guī)劃》落地并一一實施，我國在治水路上會迎來新的篇章，寫下新的輝煌嗎？我們離建設美麗中國的宏偉目標，應是指日可待。
來源：中國環(huán)境
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