近年來(lái)，在全球氣候變化的背景下，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的不確定性日益增加，提升城市韌性成為全國(guó)各大城市面臨的緊迫議題。
9月7日傍晚到8日上午，受臺(tái)風(fēng)“海葵”殘余環(huán)流、季風(fēng)和弱冷空氣共同影響，深圳和香港出現(xiàn)了超歷史記錄的特大暴雨，多個(gè)地方的平均降雨量超過(guò)200毫米。此次暴雨對(duì)兩座高密度城市來(lái)說(shuō)，也是一場(chǎng)城市韌性的考驗(yàn)。
一位城市規(guī)劃研究員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“深圳和香港背山面海，洪澇潮交織，致災(zāi)因子多，有著地形復(fù)雜、建成度高、高密度的城市特征，同時(shí)擁有‘ 上有山洪入城，內(nèi)有突發(fā)雨澇、下有海潮頂托，外有臺(tái)風(fēng)暴潮襲擊’的防汛特點(diǎn)，雨、洪、潮三者時(shí)常兩者同時(shí)出現(xiàn)，甚至三者同時(shí)發(fā)生。”
地處粵港澳大灣區(qū)東南沿海，面對(duì)臺(tái)風(fēng)引發(fā)的暴雨天氣，深圳和香港已經(jīng)形成了從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警到應(yīng)急處置相對(duì)完整的應(yīng)對(duì)流程。同時(shí)，兩座城市也在海綿城市、排蓄水工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面不斷下功夫，提升城市韌性。
“由于氣候不確定性的風(fēng)險(xiǎn)日益增加，對(duì)于城市氣候安全千萬(wàn)不要抱有僥幸心理。推進(jìn)韌性城市建設(shè)，需要系統(tǒng)謀劃，久久為功。”華中科技大學(xué)國(guó)家治理研究院副院長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授孫永平對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者說(shuō)。
深港多措并舉應(yīng)對(duì)暴雨 9月7日傍晚到8日上午，深圳和香港的降雨打破了記錄。
其中，深圳降雨打破1952年有氣象記錄以來(lái)的7項(xiàng)歷史極值，深圳羅湖區(qū)局部累計(jì)降雨量甚至達(dá)到469.0毫米。香港天文臺(tái)發(fā)布的信息顯示，香港的24小時(shí)降雨量超過(guò)647毫米，是1884年以來(lái)香港天文臺(tái)觀測(cè)到的最強(qiáng)暴雨。
面對(duì)破紀(jì)錄的暴雨，深港兩地如何應(yīng)對(duì)？在災(zāi)情預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和搶險(xiǎn)救援等流程方面，兩地多措并舉抵抗暴雨帶來(lái)的內(nèi)澇災(zāi)害。
在災(zāi)情預(yù)警方面，氣象預(yù)警是深港兩地向居民發(fā)出的第一個(gè)信號(hào)。
記者從深圳市氣象局官網(wǎng)了解到，為做好極端天氣的預(yù)警預(yù)測(cè)服務(wù)，深圳采用“31631”預(yù)警預(yù)報(bào)服務(wù)模式，提前3天給出風(fēng)雨預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估及預(yù)警信號(hào)發(fā)布節(jié)奏，提前1天預(yù)報(bào)精細(xì)到區(qū)的風(fēng)雨落區(qū)、具體量級(jí)和重點(diǎn)影響時(shí)段，提前6小時(shí)定位高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，提前3小時(shí)發(fā)布分區(qū)預(yù)警和分區(qū)風(fēng)險(xiǎn)提示，提前1小時(shí)發(fā)布精細(xì)到街道的定量預(yù)報(bào)。
香港則是采取發(fā)布黑色警報(bào)信號(hào)的方式，黑色警報(bào)信號(hào)指香港廣泛地區(qū)已錄得或預(yù)料會(huì)有每小時(shí)雨量超過(guò)70毫米的豪雨，且雨勢(shì)可能持續(xù)，一般黑色暴雨警告表示3小時(shí)內(nèi)降雨量已超過(guò)100毫米，在發(fā)出黑色暴雨警告后，市民應(yīng)留在戶(hù)內(nèi)，并到安全地方暫避，直至大雨過(guò)去。呼吁雇主不應(yīng)要求雇員上班，除非有關(guān)暴雨時(shí)的工作安排已有事先協(xié)定。
在應(yīng)急響應(yīng)和搶險(xiǎn)救援方面，深港兩地通過(guò)人員協(xié)同方式，第一時(shí)間組織多部門(mén)響應(yīng)防汛抗災(zāi)。其中，深圳先后調(diào)動(dòng)消防救援支隊(duì)、武警部隊(duì)1368人次參加救援，重點(diǎn)對(duì)沿河危險(xiǎn)區(qū)域、積水內(nèi)澇區(qū)域受災(zāi)群眾緊急組織轉(zhuǎn)移疏散。在發(fā)布黑色警報(bào)信號(hào)后，香港特區(qū)政府民政事務(wù)總署迅速啟動(dòng)緊急事故協(xié)調(diào)中心，路政署和相關(guān)承辦商、運(yùn)輸署和公共運(yùn)輸營(yíng)辦商、渠務(wù)署、食物環(huán)境衛(wèi)生署等多部門(mén)立刻采用應(yīng)急處置工作。
與應(yīng)急處置不同，以預(yù)防為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在本輪暴雨中也在發(fā)揮作用。
其中，海綿城市是深圳近年來(lái)提升抗災(zāi)能力的重要基礎(chǔ)設(shè)施。目前，深圳海綿城市面積已超330平方公里，占全市建成區(qū)面積34%。
香港則是采取蓄水空間與排水渠道相結(jié)合的方式。據(jù)了解，香港擁有跑馬場(chǎng)地下大型蓄洪池、大坑?xùn)|蓄洪池、上環(huán)雨水泵房等多個(gè)蓄水池，也建設(shè)了多條排雨隧道，比如長(zhǎng)11公里的“港島西雨水排放隧道”，雨水可從大坑一路通往數(shù)碼港，可實(shí)現(xiàn)135立方米/秒的排水量。知情人士向記者介紹，香港部分建筑還采用了綠色建筑方式，利于排水。數(shù)據(jù)顯示，香港治水成效十分顯著，全城水浸黑點(diǎn)已從1995年的90個(gè)減至6個(gè)。
值得一提的是，為受災(zāi)或有需要的居民，深圳開(kāi)放了全市841個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所，香港為需要臨時(shí)住宿人士開(kāi)放臨時(shí)庇護(hù)中心。
高密度城市內(nèi)澇治理難度大 在本次暴雨中，深港兩地也發(fā)生了不同范圍的內(nèi)澇。多位專(zhuān)家向記者分析，降雨量太大、城市規(guī)劃待進(jìn)一步完善等是發(fā)生內(nèi)澇的主要原因。
水利部、住建部等多部門(mén)對(duì)城市內(nèi)澇防治一直非常重視，通過(guò)不斷提高防治標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)城市地下排水管網(wǎng)建設(shè)，減緩內(nèi)澇。深圳市海綿城市專(zhuān)家、深圳大學(xué)建設(shè)工程生態(tài)技術(shù)研究所所長(zhǎng)劉建向記者介紹，“針對(duì)特大型城市，將原來(lái)50年一遇的防汛標(biāo)準(zhǔn)提高到100年一遇，甚至有些地方提高到200年一遇。”
在如此重視內(nèi)澇防治的背景下，為何內(nèi)澇還會(huì)發(fā)生？這與城市內(nèi)澇形成的原因有關(guān)，城市內(nèi)澇表面上看是與城市的排水能力不足有關(guān)，實(shí)際上是與城市規(guī)劃設(shè)計(jì)有關(guān)。
深圳在40年前是按照小城市災(zāi)害防治標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，現(xiàn)在隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，人口不斷增加，相應(yīng)的城市內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)也需要上調(diào)，上調(diào)標(biāo)準(zhǔn)意味著需要增加排水管網(wǎng)的排水能力和增加蓄洪空間，但是由于城市已經(jīng)是建成區(qū)，增加修建排水管網(wǎng)需要消耗非常大的成本。以日本東京為例，從1992年開(kāi)始，耗時(shí)14年總投資2400億日元（約30億美元、200億元人民幣）建成了堪稱(chēng)世界上最先進(jìn)的下水道排水系統(tǒng)首都圈外圍排水系統(tǒng)。
相比于低密度城區(qū)，深圳等高密度城市修建排水管網(wǎng)還存在三大建設(shè)難點(diǎn)，一是洪水出路難尋；二是城市建設(shè)密度高，地下管線(xiàn)復(fù)雜，排水防澇工程實(shí)施困難；三是重要公共設(shè)施，例如地鐵、下穿道路、地下車(chē)庫(kù)的應(yīng)急措施保障難度大。
“城市提升內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)方面難度很大，當(dāng)出現(xiàn)類(lèi)似這場(chǎng)破紀(jì)錄的暴雨后，城市難免出現(xiàn)內(nèi)澇。”劉建對(duì)記者表示，可以通過(guò)軟件和硬件相結(jié)合的方式提升城市內(nèi)澇防治水平。在硬件方面，可以建設(shè)海綿城市、蓄水池、排水工程等基礎(chǔ)設(shè)施。在軟件方面，加強(qiáng)城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)圖宣傳工作，通過(guò)城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)圖及時(shí)向居民預(yù)報(bào)內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)位置點(diǎn)，讓居民及時(shí)遠(yuǎn)離危險(xiǎn)。
深圳作為全國(guó)海綿城市第二批試點(diǎn)城市，海綿城市的建設(shè)已經(jīng)取得一定成效。不過(guò)，每次出現(xiàn)城市內(nèi)澇，海綿城市都成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，公眾對(duì)于其實(shí)際作用了解還是不深。
“面對(duì)超過(guò)20年一遇的暴雨，海綿城市的作用有限，需要與傳統(tǒng)的防洪設(shè)施相結(jié)合。比如，在城市公園改造時(shí)留出1/3的面積做蓄洪池，從日本立法標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，新建和改建的大型公共建筑群必須設(shè)置雨水就地下滲設(shè)施，每公頃具有500立方米的調(diào)蓄空間。”劉建說(shuō)。
數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)公開(kāi)報(bào)道梳理。
綜合治理提升城市韌性 暨南大學(xué)公共管理學(xué)院、應(yīng)急管理學(xué)院副院長(zhǎng)李偉權(quán)向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“國(guó)內(nèi)一些大城市多數(shù)都存在早期韌性城市規(guī)劃缺失的問(wèn)題。所以，舊城改造和城市更新提高城市的韌性能力是現(xiàn)代城市建設(shè)和難點(diǎn)。需要通過(guò)打造智慧應(yīng)急系統(tǒng)、改造基礎(chǔ)設(shè)施、改革應(yīng)急管理體系等方面建設(shè)，彌補(bǔ)先天不足。”
李偉權(quán)建議，從應(yīng)急管理的災(zāi)害縮減、預(yù)備、反應(yīng)和恢復(fù)等方面的能力建設(shè)出發(fā)，通過(guò)城市風(fēng)險(xiǎn)源分析與排查、基礎(chǔ)設(shè)施合理有效規(guī)劃、社會(huì)應(yīng)急能力全員提升等方面來(lái)提升城市韌性。
首先，要分析城市中的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)源，不僅包括自然災(zāi)害，也包括可能引發(fā)事故災(zāi)難的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其進(jìn)行隱患排查與災(zāi)害消減，做好預(yù)防預(yù)測(cè)工作。
其次，做好防災(zāi)減災(zāi)的規(guī)劃與布局，要合理安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，消除風(fēng)險(xiǎn)，減少城市脆弱性，增強(qiáng)城市應(yīng)災(zāi)冗余性。比如針對(duì)山體滑坡區(qū)域，做好排水規(guī)劃，低洼易澇地點(diǎn)做好監(jiān)控預(yù)警等。
在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)人的能力建設(shè)，包括專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援與各類(lèi)社會(huì)組織救援隊(duì)伍的能力提升，并通過(guò)各種演練和訓(xùn)練，使得城市市民具備自救互救基本能力，形成強(qiáng)有力的社會(huì)應(yīng)急救援體系，激發(fā)全社會(huì)各種力量參與應(yīng)急處置，形成一個(gè)人人都懂應(yīng)急、人人都會(huì)應(yīng)急的韌性城市體系。
“韌性城市既是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的韌性，也是管理體系的韌性，更加是全體市民的韌性，需要大家共同努力。”李偉權(quán)對(duì)記者說(shuō)。
孫永平認(rèn)為，郊區(qū)也需要列為重點(diǎn)防范區(qū)域。隨著超大、特大等城市化進(jìn)程加快，郊區(qū)的人口密度也在逐漸增加，人口密度的增加意味著城市的風(fēng)險(xiǎn)加大。今年以來(lái)，先后發(fā)生的北京暴雨、西安暴雨，重災(zāi)區(qū)都出現(xiàn)在防范相對(duì)薄弱的郊區(qū)。
此外，從長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，提升城市韌性要從綜合治理的角度出發(fā)，因?yàn)樵诔鞘许g性建設(shè)中，涉及城市規(guī)劃、與民眾的溝通機(jī)制建設(shè)、極端天氣氣候預(yù)案建設(shè)、城市監(jiān)測(cè)水量工具維護(hù)等多方面工作內(nèi)容。單一部門(mén)的單打獨(dú)斗，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的方案，很顯然與城市韌性中的多元內(nèi)容不適合。
孫永平建議，政府可以從規(guī)劃先行和建設(shè)整體信息管理系統(tǒng)發(fā)力。在規(guī)劃先行方面，需要將氣候風(fēng)險(xiǎn)考慮進(jìn)去，氣候問(wèn)題屬于中長(zhǎng)期的慣性問(wèn)題。同時(shí)，由于基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)成后很難改動(dòng)，在規(guī)劃中要有超前意識(shí)，結(jié)合各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、氣候特點(diǎn)、地質(zhì)類(lèi)型等多方因素整體規(guī)劃。在信息管理系統(tǒng)建設(shè)方面，要建立多部門(mén)統(tǒng)籌運(yùn)作機(jī)制，做好各類(lèi)信息歸集工作。因?yàn)楫?dāng)氣候?yàn)?zāi)害來(lái)臨時(shí)需要應(yīng)急管理、醫(yī)療等各個(gè)部門(mén)響應(yīng)，政府統(tǒng)籌起來(lái)才能發(fā)揮最大綜合效益。
深圳從綜合治理思維出發(fā)，已經(jīng)開(kāi)始推進(jìn)韌性城市建設(shè)。今年8月19日，深圳市應(yīng)急管理局防災(zāi)減災(zāi)處長(zhǎng)王常效公開(kāi)表示，深圳在快速推進(jìn)韌性城市建設(shè)，但還處于規(guī)劃設(shè)計(jì)和論證階段。
《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)自然災(zāi)害防治條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）將在11月1日施行。作為深圳在全國(guó)率先探索自然災(zāi)害防治立法，《條例》從多災(zāi)種、全鏈條、跨部門(mén)、差異化治理等方面進(jìn)行自然災(zāi)害綜合防治制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建協(xié)同高效的災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制。圍繞建立高效科學(xué)的自然災(zāi)害防治體系、加強(qiáng)自然災(zāi)害防治綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革后防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制變化作出了一系列制度規(guī)定。
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