時(shí)隔6年，全國環(huán)境政策法制工作暨研討會(huì)5月29日在京召開。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獲悉，環(huán)保大部制和垂直管理在會(huì)議期間屢被提及，力圖解決環(huán)保人“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔?rdquo;乃至“站不住的也頂不住”的尷尬局面。中國行政體制研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、國家行政學(xué)院教授汪玉凱接受記者采訪時(shí)呼吁，雖然與大交通部、大社保部、大文化部等相比，大環(huán)境部方案尚未列入機(jī)構(gòu)改革議程，但其對(duì)于解決環(huán)保“三不管”和“各自為政”問題有很大迫切性。
環(huán)保干部的“頂不住”與“站不住”
“過去環(huán)保人面臨的挑戰(zhàn)是站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔。F(xiàn)在連站不住的也頂不住了。”曾擔(dān)任環(huán)保部政策法規(guī)司司長(zhǎng)的“老環(huán)保人”楊朝飛表示。
一位環(huán)保部官員對(duì)此舉例稱，某地環(huán)保局局長(zhǎng)曾在水源地某項(xiàng)目上與地方一把手產(chǎn)生矛盾，但最終“下級(jí)服從上級(jí)”，不得不在環(huán)評(píng)審批上簽字同意。一年后，當(dāng)?shù)匕l(fā)生環(huán)境事故，“上面又把環(huán)保局局長(zhǎng)推到前臺(tái)，承擔(dān)責(zé)任”。
環(huán)保官員正面臨“近乎苛刻”的行政和社會(huì)問責(zé)。楊朝飛透露，一旦發(fā)生重大環(huán)境事故，環(huán)保部到地方會(huì)查五個(gè)方面：環(huán)評(píng)的簽字人、批準(zhǔn)人是誰；項(xiàng)目竣工的驗(yàn)收人是誰；事故發(fā)生前環(huán)保官員是否到現(xiàn)場(chǎng)；到現(xiàn)場(chǎng)后提出的整改措施是否得當(dāng)；整改措施提出后是否進(jìn)行督促落實(shí)。
有媒體曾發(fā)表評(píng)論《如何看待環(huán)保人被問責(zé)》并分析稱，一些環(huán)保人被問責(zé)的主觀原因是責(zé)任心不強(qiáng)、執(zhí)法不嚴(yán)、手腳不凈。客觀上則有三大原因。其一，經(jīng)過幾十年工業(yè)化的快速發(fā)展，許多地方過去積累的環(huán)境問題，開始集中暴發(fā)，環(huán)保部門的風(fēng)險(xiǎn)越來越大；其二，隨著國家法制建設(shè)不斷完善，對(duì)行政過錯(cuò)追究力度不斷加大，對(duì)各類失職行為進(jìn)行問責(zé)已成常態(tài)；其三，人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境有了自覺的要求，環(huán)保參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，監(jiān)督力度不斷加大，有些環(huán)保人卻置若罔聞、玩忽職守。
今年是第一次國際環(huán)保大會(huì)(斯德哥爾摩會(huì)議)與中國環(huán)保事業(yè)40周年，一位環(huán)保部權(quán)威人士承認(rèn)，上述問題的根子不完全在環(huán)保部門自身，我國綠色轉(zhuǎn)型仍面臨諸多障礙：
一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的慣性和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的滯后。不少地方依賴固定資產(chǎn)投資來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)GDP增長(zhǎng)，跨越式發(fā)展的沖動(dòng)依然很強(qiáng)烈。同時(shí)，原材料、制造業(yè)和鋼鐵、水泥、石油等傳統(tǒng)的重污染行業(yè)仍將保持相對(duì)平穩(wěn)的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，能源需求還會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)。
二是社會(huì)制度和條件不成熟。目前，對(duì)地方官員的政績(jī)考核體系在一定程度上仍是以經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度為重點(diǎn)，導(dǎo)致大項(xiàng)目、大投入和大增長(zhǎng)仍是各級(jí)地方官員和決策者考慮的中心問題。
三是綠色轉(zhuǎn)型的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力不足。當(dāng)前，我國仍通過政府主導(dǎo)的投資政策來推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型，即采取“自上而下”的行政強(qiáng)制驅(qū)動(dòng)方式。對(duì)于如何激勵(lì)和吸引民間資本進(jìn)入綠色經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，則都還缺乏系統(tǒng)的政策安排。
四是戰(zhàn)略和政策執(zhí)行不到位，環(huán)境管理能力偏弱。在社會(huì)綜合決策中，環(huán)保部門尚未真正成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各階段決策和管理的重要部門。在地方層面，環(huán)境管理與執(zhí)法受到干預(yù)的情況仍然存在。
地方政府換屆年成大部制時(shí)機(jī)
全國環(huán)境政策法制工作暨研討會(huì)是環(huán)保部提出“環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策”理念之后召開的第二次會(huì)議，也是第七次全國環(huán)保大會(huì)召開以來的首次會(huì)議。
在開幕講話中，環(huán)保部副部長(zhǎng)潘岳回顧了從國家環(huán)保局到環(huán)保總局再到環(huán)保部的歷程并說，部門職能從微觀到中觀再到宏觀，“強(qiáng)化綜合宏觀職能是我們歷代環(huán)保人的希望，也是環(huán)保部未來的努力方向”。對(duì)于從當(dāng)前環(huán)保部到未來“大環(huán)境部”的設(shè)想，潘岳表示，這并非意味著環(huán)保人尋求一級(jí)一級(jí)的權(quán)力升格，這是中國現(xiàn)代化走勢(shì)決定的。
潘岳表示，環(huán)境問題往往涉及大布局和大結(jié)構(gòu)問題，具體到環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，則涉及各個(gè)部門、各個(gè)行業(yè)和各個(gè)地區(qū)的權(quán)力和利益調(diào)整。因此，環(huán)保部需要超越部門利益、地區(qū)利益和行業(yè)利益，抓住有利時(shí)機(jī)，同各相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門進(jìn)行合作，推進(jìn)有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策及時(shí)出臺(tái)。
“管理機(jī)制強(qiáng)與不強(qiáng)，是決定環(huán)境保護(hù)工作成敗的關(guān)鍵。”環(huán)保部政策法規(guī)司司長(zhǎng)李慶瑞在會(huì)議總結(jié)時(shí)強(qiáng)調(diào)，環(huán)保行政管理體制的創(chuàng)新包括：界定環(huán)境管理的職能定位，加快政府的職能轉(zhuǎn)變，把不該由政府管理的事務(wù)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事務(wù)切實(shí)管好；積極推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的大部制，具體到省、市、縣級(jí)就是“大廳制”“大局制”，努力從機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)上解決職責(zé)交叉。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，除了各級(jí)環(huán)保部門，環(huán)保職能分割為三大方面：污染防治職能分散在海洋、港務(wù)監(jiān)督，漁政、漁業(yè)監(jiān)督，軍隊(duì)環(huán)保，公安，交通，鐵道，民航等部門；資源保護(hù)職能分散在礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門，綜合調(diào)控管理職能分散在發(fā)改委、財(cái)政、經(jīng)貿(mào)(工信)、國土等部門。
一位環(huán)保部官員為此呼吁，要抓住人大、政府5年一次換屆的機(jī)構(gòu)改革大機(jī)會(huì)以實(shí)現(xiàn)上述改革。該官員透露，環(huán)保部機(jī)構(gòu)改革工作班子和辦公室已經(jīng)建立。
記者獲悉，在地方環(huán)保大部門體制的改革方面，環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心一位專家表示，一些地方的環(huán)保“大廳制”“大局制”仍缺乏改革主動(dòng)性，改革尚屬“物理反應(yīng)”而非“化學(xué)反應(yīng)”；目前多為“點(diǎn)狀改革”，未形成上下配套、左右銜接的系統(tǒng)性改革；部分地區(qū)仍存在環(huán)保職能被弱化的現(xiàn)象。
環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心相關(guān)負(fù)責(zé)人也在發(fā)言稿中提到，要保證環(huán)保意識(shí)和要求切實(shí)進(jìn)入各級(jí)黨政決策者關(guān)于國家和地區(qū)發(fā)展的具體決策過程之中，從產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等重大決策的源頭上控制環(huán)境問題的產(chǎn)生。該人士特別提到，要增加資源環(huán)境主管部門在經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策中的話語權(quán)，加快資源環(huán)境部門的“大部制”建設(shè)。
曾參與上一輪大部制改革政策制定的汪玉凱表示，未來不排除在行政機(jī)構(gòu)整合方面，加大環(huán)境保護(hù)力度。汪玉凱強(qiáng)調(diào)，大部制改革的內(nèi)容比形式更重要，如果政府公共服務(wù)水平不能提高、如果行政成本和環(huán)境違法率不能降低，光搞大部制是沒有意義的；“大環(huán)境部的職能是什么？和其他部門的權(quán)力邊界在哪里？牽頭部門要對(duì)此進(jìn)行充分的論證研究”。
環(huán)保部鼓勵(lì)地方“大膽去闖”
“環(huán)保人有兩個(gè)半權(quán)力，一個(gè)是環(huán)評(píng)審批權(quán)，一個(gè)是道德話語權(quán)，半個(gè)是尚不完善的執(zhí)法權(quán)。”潘岳表示。
上述環(huán)保部權(quán)威人士也表示，有些環(huán)保人總說，涉及環(huán)保的一些職能歸國家發(fā)改委、工信部、科技部等等，有些東西別人不做時(shí)，你也不做就越走越窄，做了就越走越寬，“有為才能有位，否則，若是解決不了上面這些問題，于國、于部、于己都是悲哀”。
對(duì)于地方環(huán)保官員的改革激情，上述環(huán)保部權(quán)威人士還寄語道：“你們不要等我們，就像我們2007年首次提環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，新職能也是一點(diǎn)一滴從相關(guān)部門那里協(xié)商出來的，希望你們發(fā)揮‘井岡山精神’大膽去闖，早日把地方經(jīng)驗(yàn)上升為中央經(jīng)驗(yàn)”。
在地方政府垂直管理改革方面，目前已有“陜西模式”和“大連模式”。前者在全省范圍內(nèi)的所有設(shè)區(qū)市開展，將人員編制上收、財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政保障，干部實(shí)現(xiàn)以上級(jí)環(huán)保部門為主的雙重管理；后者選取需要重點(diǎn)環(huán)境監(jiān)管的主城區(qū)作為改革試點(diǎn)，對(duì)主城區(qū)的監(jiān)察和監(jiān)測(cè)部門進(jìn)行垂直管理。
河北省環(huán)保廳相關(guān)人士更呼吁，要盡快建立省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)直管制度。通過增加預(yù)算和擴(kuò)大地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的編制，提高地方環(huán)境管理的能力，以便其能夠履行在分析、監(jiān)測(cè)、管理、技術(shù)及專業(yè)培訓(xùn)以及執(zhí)行等方面的責(zé)任。
雖然有利于破除地方利益牽制，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立執(zhí)法和執(zhí)法專業(yè)化，但環(huán)保部政研中心上述專家對(duì)此表示，該改革有可能加劇政府內(nèi)部不同部門之間的矛盾；地方政府完整功能發(fā)揮也會(huì)遭到削弱；還可能在垂直管理部門內(nèi)部滋生腐敗；環(huán)境立法規(guī)定的地方政府責(zé)任同樣難以落實(shí)，地方政府干擾則依然存在。
李慶瑞進(jìn)一步透露，環(huán)保部將試行“環(huán)境政策法制片會(huì)制度”，根據(jù)現(xiàn)已劃分的6大督查中心(華北、華東、華南、西北、西南、東北)所劃分的6大片區(qū)，由各省級(jí)環(huán)保部門成員單位輪流組織或聯(lián)合舉辦、環(huán)保部政策法規(guī)司參加，會(huì)議形式不限，并邀請(qǐng)有關(guān)專家參會(huì)。
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